把項目納入項目儲備庫統(tǒng)一管理，使三年滾動投資計劃與三年滾動預(yù)算統(tǒng)籌銜接，充分考慮政府投資規(guī)模和未來增長可能，能夠合理管控政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險。

春節(jié)剛過，國家發(fā)展改革委微信公眾號發(fā)布的一篇名為《2015年促投資穩(wěn)增長“組合拳”全面發(fā)力》的文章便走紅朋友圈。文章總結(jié)了2015年促投資穩(wěn)增長工作取得積極成效的6個方面，并指出2016年繼續(xù)積極擴(kuò)大合理有效投資的7大發(fā)力點。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，除了此前已經(jīng)提出的投融資體制改革、簡政放權(quán)、推廣PPP模式等繼續(xù)深化之外，加強(qiáng)政府投資項目儲備，逐步實現(xiàn)從“資金等項目”到“項目等資金”的轉(zhuǎn)變將成為2016年各地促投資的一項重要工作。

實際上，在2015年11月，國家發(fā)改委就下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)政府投資項目儲備編制三年滾動投資計劃的通知》(發(fā)改投資[2015]2463號)和《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于使用國家重大建設(shè)項目庫加強(qiáng)項目儲備編制三年滾動投資計劃有關(guān)問題的通知》(發(fā)改辦投資[2015]2942號)，要求各地發(fā)展改革系統(tǒng)利用國家電子政務(wù)外網(wǎng)進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入、初步審核、建立儲備。

國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策研究室主任吳亞平告訴記者，“加強(qiáng)政府投資項目儲備，個人認(rèn)為就是提高項目儲備的多樣性。國家投資要加碼，各地要先有合適的項目儲備、要有想法，這樣促投資才能有的放矢。”

政府投資項目是如何儲備的?

近3年來，對于企業(yè)投資項目，按照“誰投資、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的基本原則，國家發(fā)展改革委進(jìn)行了卓有成效的簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)。據(jù)國家發(fā)展改革委投資司司長許昆林近日接受媒體采訪時介紹，2013年國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)企業(yè)投資項目為248個，2014年為126個，減幅50%，2015年只核準(zhǔn)62個項目，又減少了超過50%

而對于政府投資的項目，由于需要使用財政資金，需要一套更為嚴(yán)格的審批管理及審核程序。政府投資方式包括直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。不同的資金投入方式，審批流程略有不同。政府投資項目管理主要包括項目的包裝、入庫、審批、建設(shè)、稽查、竣工驗收、資金撥付和使用等方面。

我國對于政府投資項目實行投資項目儲備制度。各級人民政府投資主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃以及發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，組織有關(guān)單位研究提出規(guī)劃期內(nèi)的投資項目，列入投資項目儲備庫。據(jù)悉，政府投資項目庫由國家發(fā)展改革委牽頭建設(shè)，實行逐級審核、分級儲備和動態(tài)管理。其中，省級、市級和縣級發(fā)展改革委分別負(fù)責(zé)管理相應(yīng)級別的政府投資項目儲備庫。

據(jù)吳亞平介紹，項目儲備庫中的項目成熟度各有差異，意向性的項目提議也可以入庫。項目也多由各行業(yè)主管部門提出，交由發(fā)展改革委匯總。例如交通部門提議修建道路，教育部門提議修建學(xué)校、圖書館等等。由于專業(yè)主管部門策劃的項目可能具有局限性，因此，吳亞平建議基層發(fā)展改革委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮綜合的投資管理職能，多研究策劃跨行業(yè)跨部門的綜合性項目。例如河流整治，涉及到交通、環(huán)保、水利、城建等多個部門，適合由發(fā)展改革部門牽頭策劃、包裝。

如果說項目儲備庫是一個進(jìn)行動態(tài)管理、有進(jìn)有出的“大庫”，那么三年滾動投資計劃中的項目則要具體、可實施的多。三年滾動投資計劃依托政府投資項目儲備庫進(jìn)行編制，將根據(jù)項目前期工作進(jìn)展、計劃開工時間、合理建設(shè)工期、資金保障等因素，科學(xué)測算儲備項目未來三年的中央政府投資、地方政府投資及其他投資等投資需求，匯總形成三年滾動投資計劃。但三年滾動投資計劃反映的是需求投資計劃，不作為安排投資承諾，是國家在年底編制年均4700億元實際投資計劃的基礎(chǔ)和來源。未列入三年滾動投資計劃的，不得列入年度實際投資計劃。也就是說，如果交通部門提議修建一條政府投資的市政道路，那么該項目的決策流程是先進(jìn)入項目儲備庫——三年滾動投資計劃——年度實際投資計劃，之后該項目就算可以拿到建設(shè)批文和資金撥付了。

應(yīng)當(dāng)儲備些什么項目?

吳亞平表示，大部分公共服務(wù)業(yè)都是政府投資的事權(quán)范圍，政府投資不可或缺。盡管近兩年來國家部委都在大力推動政府與社會資本合作，也就是PPP的模式，但是總體上來講，即便是在發(fā)達(dá)的國家，公共服務(wù)業(yè)社會資本進(jìn)入的還是相對較少，絕大多數(shù)投資還是靠政府自己來投資，我們不可能把所有的公共服務(wù)行業(yè)都推向市場，這也是不可能辦得到的。

吳亞平告訴記者，政府投資要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展領(lǐng)域，也就是市場失靈的領(lǐng)域。根據(jù)多年的實踐，這些領(lǐng)域主要包括以下幾個方面：第一個方面是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)?；A(chǔ)設(shè)施主要包括交通、水利、環(huán)保，還有公用設(shè)施。如果是城區(qū)，主要是市政的公用設(shè)施，包括供氣、供暖、供水、污水處理、園林綠化、垃圾處理等。第二個方面是社會事業(yè)，包括科教文衛(wèi)體。第三個方面是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，包括濕地公園建設(shè)、污水處理、園林綠化、河道綜合整治等。第四個方面是促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。第五個方面是推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化是國家積極培育的新的經(jīng)濟(jì)增長點，是打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢的重點領(lǐng)域。所以，就目前來講，在金融市場還存在一些缺陷的背景下，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化也是需要政府去加大投資的。

政府投資項目具有“兩頭經(jīng)濟(jì)”的特點，需要政府格外關(guān)注。吳亞平表示，所謂的“兩頭經(jīng)濟(jì)”，投入是市場決定，產(chǎn)出又是政府要定價或者政府給出指導(dǎo)價，并且政府由于各種條件的制約，不能完全根據(jù)市場的需要去定價。所以，公共服務(wù)項目，特別是一些基礎(chǔ)設(shè)施項目，基本上受“兩頭經(jīng)濟(jì)”的制約，就效益來講，相對來說都會比較差一些。

PPP項目也在庫中

自國家發(fā)展改革委2015年11月下發(fā)兩份文件以來，各級發(fā)展改革系統(tǒng)紛紛轉(zhuǎn)發(fā)文件、部署工作，加快項目入庫前期工作。黑龍江省伊春市發(fā)展改革委副主任李仁才在進(jìn)行工作部署時指出，編制三年滾動投資計劃，不但是促投資穩(wěn)增長的重要措施，而且也能解決部分政府投資項目審計過程中發(fā)現(xiàn)的項目造假、亂批亂建、違規(guī)建設(shè)、配套資金不到位、批了不建等問題。把項目納入項目儲備庫統(tǒng)一管理，使三年滾動投資計劃與三年滾動預(yù)算統(tǒng)籌銜接，充分考慮政府投資規(guī)模和未來增長可能，能夠合理管控政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險。

李仁才表示，政府投資，包括中央和省內(nèi)的預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金、用于基本建設(shè)的財政預(yù)算資金以及統(tǒng)借國外貸款等。如中央預(yù)算內(nèi)投資、中央水利建設(shè)基金、國家重大水利工程建設(shè)基金、南水北調(diào)工程基金、大中型水庫移民后期扶持結(jié)余資金、鐵路建設(shè)專項基金、民航發(fā)展基金、公路港口建設(shè)專項基金、用于基本建設(shè)的財政預(yù)算基金、發(fā)行專項債券籌集的專項建設(shè)基金及其他中央政府投資項目。省內(nèi)政府投資包括本地區(qū)預(yù)算內(nèi)投資、各類專項建設(shè)基金以及用于基本建設(shè)的財政預(yù)算資金等政府投資項目，都要納入政府投資項目儲備庫。拿省發(fā)展改革委說，現(xiàn)在爭取中央預(yù)算內(nèi)投資的項目、申請專項基金的項目、PPP項目、七大工程包項目和省預(yù)算內(nèi)投資項目將全部納入省級項目儲備庫。

吳亞平也表示，PPP項目庫應(yīng)該算作政府投資項目庫中的一個子庫，因為這些項目同樣屬于政府投資的事權(quán)范圍。大量的國有企業(yè)、事業(yè)單位在管理著這些項目，但存在著經(jīng)營管理不善的問題，客觀上也確實存在信息不透明、信息不對稱的問題，政府缺乏有效的監(jiān)督手段。這樣，公共服務(wù)領(lǐng)域客觀上存在的首先是市場失靈，其實也存在一定程度的政府失靈。通過PPP模式，一方面有可能發(fā)揮市場的作用，通過市場力量提高效率;另外一方面，政府給予一定的政策或資金支持，又引導(dǎo)社會資本，調(diào)動社會資本的積極性，同時彌補(bǔ)政府資金不足的狀況。此外，市場社會資本控制不了的一些風(fēng)險，政府可以適當(dāng)?shù)爻袚?dān)下來，那么，就有可能在傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，既彌補(bǔ)政府的失靈，又彌補(bǔ)市場的失靈，這是中央部委高度重視推廣PPP的一個重要原因。