生態(tài)類建設(shè)項目是對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的建設(shè)項目，主要包括農(nóng)林水利、交通運輸、采掘、社會區(qū)域等。長期以來，管理部門過多倚重事前審批和事后驗收，事中管理相對薄弱，形成啞鈴現(xiàn)象。

生態(tài)類建設(shè)項目主要有建設(shè)周期長、環(huán)境影響持續(xù)、負面效應(yīng)不可逆、影響顯現(xiàn)隱秘等特點。與工業(yè)類項目不同，生態(tài)類建設(shè)項目對環(huán)境產(chǎn)生的負面效應(yīng)在建設(shè)期就予以高度關(guān)注。實踐中，環(huán)保部門對于此類項目的監(jiān)管仍存在以下幾方面障礙：

一是環(huán)境監(jiān)理法律定位模糊?！督ㄔO(shè)項目“三同時”監(jiān)督檢查和竣工環(huán)保驗收管理規(guī)程(試行)》要求，環(huán)境影響評價審批文件要求開展施工期環(huán)境監(jiān)理的建設(shè)項目，建設(shè)項目建成后，環(huán)境監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)編制施工期環(huán)境監(jiān)理報告，作為該建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收的依據(jù)之一。但目前，只有少數(shù)省份將環(huán)境監(jiān)理納入地方法規(guī)，國家層面的法律法規(guī)尚未將環(huán)境監(jiān)理作為一項行政許可。因此，環(huán)境監(jiān)理存在法律地位不明確、資質(zhì)管理不統(tǒng)一、技術(shù)規(guī)范不完善等問題。在實踐中，暴露出監(jiān)理單位專業(yè)水準良莠不齊、工程監(jiān)理與環(huán)境監(jiān)理界限不清、監(jiān)理工作報告制度尚不健全等問題。

二是管理部門監(jiān)管角色尷尬。生態(tài)類建設(shè)項目往往貼上“民生工程”、“形象工程”的標簽，業(yè)主單位多由與環(huán)保部門平級的其他政府職能部門擔(dān)任，涉及水利、交通、鐵路、城市建設(shè)等職能部門。環(huán)保部門內(nèi)部及外部對建設(shè)項目事中監(jiān)管的職能劃分存在分歧：內(nèi)部分歧在于審批、監(jiān)管、驗收3個環(huán)節(jié)可能由不同部門負責(zé)，上級審批項目可能由下級部門來監(jiān)管;外部分歧在于相關(guān)部門如何協(xié)同配合，如交通和水利行業(yè)已明確將環(huán)境監(jiān)理納入工程監(jiān)理一并管理。實踐中，有關(guān)事中監(jiān)管模式的爭議一直存在，環(huán)保部門角色尷尬，加上此類項目對生態(tài)環(huán)境的破壞難以在短期內(nèi)呈現(xiàn)，社會監(jiān)督的關(guān)注點也不聚焦于此，導(dǎo)致監(jiān)管缺失的情形長期存在。

三是監(jiān)管隊伍建設(shè)有待加強。事中監(jiān)管是過程管理，應(yīng)當(dāng)與工程管理緊密結(jié)合，因此，對管理者專業(yè)性要求很高。管理者不僅要了解不同工程的施工工藝，還要通曉環(huán)境法律法規(guī)，掌握生態(tài)保護與恢復(fù)的專業(yè)知識，指導(dǎo)業(yè)主單位履行環(huán)境保護主體責(zé)任。事中監(jiān)管涉及范圍寬泛，監(jiān)管周期漫長，涉及的環(huán)境要素復(fù)雜，尤其是涉及自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等特殊環(huán)境保護目標和特殊環(huán)保要求。盡管大多數(shù)建設(shè)項目環(huán)評審批文件要求屬地環(huán)保部門對項目實施“三同時”監(jiān)管，并將其作為項目竣工環(huán)保驗收的重要依據(jù)，但在實際操作過程中，多數(shù)建設(shè)項目的事中監(jiān)管幾為空白。工程結(jié)束后，建設(shè)過程中產(chǎn)生的環(huán)境影響已經(jīng)發(fā)生，隱蔽工程已經(jīng)完成且不可復(fù)原。

環(huán)境保護部印發(fā)的《建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法(試行)》，進一步傳遞出環(huán)境保護工作由注重事前審批向加強事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的信號。生態(tài)類建設(shè)的監(jiān)管應(yīng)結(jié)合新形勢，探索適應(yīng)新要求的管理之路。對此，筆者提出以下幾點建議：

第一，建章立制，構(gòu)建環(huán)境監(jiān)理制度體系。構(gòu)建環(huán)境監(jiān)理制度體系，出臺環(huán)境監(jiān)理實施細則，進一步明確環(huán)境監(jiān)理的運行模式、技術(shù)指南、法律責(zé)任等內(nèi)容。同時，引導(dǎo)環(huán)境監(jiān)理盡快由行政推動向企業(yè)自主需求方向轉(zhuǎn)換?？山梃b近期出臺的驗收監(jiān)測和驗收調(diào)查報告制度的改革，由環(huán)保部門委托專業(yè)機構(gòu)開展環(huán)境監(jiān)理。被委托單位僅對環(huán)保部門負責(zé)，環(huán)境監(jiān)理作為項目事中監(jiān)管的重要手段，監(jiān)理成果成為竣工驗收的主要依據(jù)。

第二，轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整項目管理工作模式。生態(tài)類建設(shè)項目事中監(jiān)管是對工程建設(shè)過程中污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進行監(jiān)督管理，目的是保證環(huán)境保護設(shè)計中各項環(huán)保措施能夠順利實施，保證初步設(shè)計中有關(guān)環(huán)境保護的措施切實得到落實，有效控制工程對周圍環(huán)境的影響，達到國家對建設(shè)項目環(huán)境保護的總體要求。為此，可將生態(tài)類建設(shè)項目與工業(yè)類建設(shè)項目實行差別化管理。生態(tài)類建設(shè)項目的環(huán)保驗收可嘗試前移至建設(shè)期，設(shè)立幾個時間節(jié)點分階段考核，并將階段性監(jiān)理報告及監(jiān)測情況作為項目驗收的主要依據(jù)。同時，事中監(jiān)管不僅局限于施工期，應(yīng)當(dāng)貫穿工程建設(shè)始終。部分地區(qū)試點開展初步設(shè)計環(huán)保篇章備案制就是很好的探索。

第三，加強培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員監(jiān)管水平。對于工業(yè)類項目，執(zhí)法人員主要關(guān)注污染物達標排放，實行末端控制。對于生態(tài)類項目，執(zhí)法人員則要關(guān)注建設(shè)過程中與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的方方面面的要素，由此也對執(zhí)法人員提出更高的要求。加強事中監(jiān)管，當(dāng)務(wù)之急是要培養(yǎng)一批既懂工程又懂生態(tài)保護技能的復(fù)合型專業(yè)人才。與此同時，環(huán)境部門應(yīng)主動與其他相關(guān)部門加強協(xié)商溝通，爭取其他部門的理解和支持，在現(xiàn)有法律框架下實現(xiàn)通力合作。