2月26日，《中山市水環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)全票獲廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過，將從6月1日起正式實(shí)施。從獲得地方立法權(quán)“門票”，到獲省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域地方性法規(guī)，廣東省中山市僅用了349天。
首部中山地方法規(guī)緣何以水為題?有何特色?今后執(zhí)行又會(huì)面臨哪些難題?對此記者采訪了中山市人大常委會(huì)法工委、中山市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人。
★以“最急需、最大共識(shí)、最具特色”為原則，選擇立法突破口
根據(jù)新《立法法》規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面。
作為全市首部法規(guī)，究竟選擇哪個(gè)領(lǐng)域?去年4月，中山市人大常委會(huì)在全市進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)放了5000份調(diào)查問卷，充分征集市民對立法的意見和建議。
“通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)群眾關(guān)于保護(hù)水環(huán)境的呼聲最高。”中山市人大常委會(huì)法工委法規(guī)科主任科員梁明松說，有5成受訪公眾認(rèn)為，第一部法規(guī)應(yīng)對環(huán)保事項(xiàng)做出規(guī)定。
梁明松坦言，這與當(dāng)?shù)卣块T一直高度重視水環(huán)境保護(hù)，近年來又開展雨污分流、內(nèi)河涌整治等工作并取得積極成效有很大關(guān)系。另外，中山處于江河下游，受上游來水和咸潮上涌影響，水環(huán)境正面臨上下夾擊的尷尬局面。
按照“最急需、最大共識(shí)、最具地方特色”原則，中山市人大常委會(huì)最終確定把“水環(huán)境保護(hù)”作為立法突破口。
2015年7月上旬，中山市人大常委會(huì)主導(dǎo)成立《條例》起草工作組，法工委牽頭，召集中山市法制、環(huán)保、水務(wù)等部門，要求“一定要熟悉業(yè)務(wù)的人員”參與。被召集的各部門相關(guān)負(fù)責(zé)人只需做一件事：寫清各自在水環(huán)境保護(hù)工作方面的職責(zé)，一星期后交稿。
隨后，法工委針對各部門所列內(nèi)容進(jìn)行篩選：上位法已有規(guī)定內(nèi)容，不再納入直接砍掉;上位法有涉及但不夠具體的，根據(jù)中山實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化;不同部門提出內(nèi)容有交叉的，直接合并……
從2015年8月中旬《條例》草案完成，到當(dāng)年12月30日，《條例》草案修改二稿經(jīng)中山市十四屆人大常委會(huì)會(huì)議表決通過，并報(bào)請廣東省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，僅用了4個(gè)多月時(shí)間。
★責(zé)任到政府、分工到部門，破解“九龍治水”困局
立法質(zhì)量是地方法規(guī)的生命。能否抓住矛盾焦點(diǎn)、適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，是考量地方法規(guī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。
中山市人大常委會(huì)法工委主任馮鏡華表示，明確相關(guān)政府部門職責(zé)，依法推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，可謂抓住了環(huán)境保護(hù)工作的牛鼻子，“因此，在《條例》編寫中，我們注重由立權(quán)向立責(zé)轉(zhuǎn)變，全文48項(xiàng)條款中，有19條共48處規(guī)定了相關(guān)政府部門的環(huán)保職責(zé)，這對于中山依法治市、依法治水具有重要意義。”
不僅如此，《條例》真正做到“責(zé)任到政府、分工到部門”。馮鏡華比喻說：“只有做到各家孩子各家抱，才不會(huì)餓著孩子。”
《條例》明確規(guī)定“市環(huán)境保護(hù)主管部門對全市水環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。”馮鏡華解釋，以往是政府作為主責(zé)部門，但并未具體到某個(gè)職能部門，現(xiàn)在明確了中山市環(huán)保局是治水主責(zé)部門，“這是《條例》最大的亮點(diǎn)之一，也是中山依法推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)、破解‘九龍治水’困局的一次有益嘗試和探索。”
“另外，《條例》第七條明確規(guī)定：‘市人民政府建立水環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究、協(xié)調(diào)解決水環(huán)境保護(hù)的下列重大事項(xiàng)。’這也將推動(dòng)治水協(xié)調(diào)機(jī)制的落實(shí)，形成治水合力。” 馮鏡華說。
作為一部地方法規(guī)，《條例》也結(jié)合地方實(shí)際，制定出不少富有地方特色的規(guī)定。如第十條規(guī)定的“本市實(shí)行河(段)長制”、第三十條規(guī)定的“市水行政主管部門應(yīng)當(dāng)完善咸潮監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”等。
在企業(yè)環(huán)境違法處罰方面，《條例》在保證不抵觸上位法的前提下，一律采取從嚴(yán)處罰的設(shè)定思路。比如《條例》第三十九條規(guī)定，“排放水污染物超過排放重點(diǎn)水污染物總量控制指標(biāo)的，由市環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額五倍的罰款。”
★強(qiáng)化監(jiān)督，依法治水，開拓水環(huán)境保護(hù)新局面
“立法只是開始，《條例》的生命力在于執(zhí)行，能否真正落地才是關(guān)鍵。”馮鏡華說。
據(jù)悉，中山市人大常委會(huì)計(jì)劃，1年后進(jìn)行執(zhí)法檢查，兩年后開展立法后評估工作，考察各部門依法履職情況，評估《條例》的實(shí)操性。
“將環(huán)保部門確定為《條例》組織實(shí)施部門，真是一柄雙刃劍。”中山市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，部門協(xié)調(diào)一直是工作中的難點(diǎn)，在實(shí)踐中作為同級(jí)部門要有效協(xié)調(diào)其他部門組織實(shí)施，可能會(huì)遇到不少問題。
“問題肯定會(huì)有，但這畢竟是一次新的探索。”馮鏡華解釋說，《條例》不同于過去的“紅頭文件”，效力更高，對相關(guān)部門工作約束更強(qiáng)，“我們的目的就要推進(jìn)建立完善依法保護(hù)環(huán)境的良好工作機(jī)制，不用推、不用爭，大家都按規(guī)定的去做。年底我們就要開展執(zhí)法檢查，監(jiān)督各部門責(zé)任落實(shí)情況。”
在馮鏡華看來，短期看，環(huán)保部門壓力有所增加;但從長遠(yuǎn)看，是幫助環(huán)保部門分擔(dān)了工作，“之后的執(zhí)法檢查、立法評估，實(shí)際也是為他們撐腰。環(huán)保部門解決不了的問題，可以提高一個(gè)層面協(xié)調(diào)解決。”
記者了解到，目前中山市相關(guān)治水職能部門，已經(jīng)按照《條例》規(guī)定，開展前期準(zhǔn)備工作。
中山市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，目前中山市環(huán)保局正根據(jù)《條例》新規(guī)定，結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)實(shí)際，推動(dòng)全市9個(gè)飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)物理隔離防護(hù)設(shè)施建設(shè)，加緊完善或新建上、下游隔離網(wǎng)及配套設(shè)施。
中山市衛(wèi)計(jì)局負(fù)責(zé)人也表態(tài)，他們牽頭負(fù)責(zé)全市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)測工作，將按照要求每季度開展水質(zhì)檢測工作，及時(shí)將數(shù)據(jù)上報(bào)共享。
中山市政府相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為保障飲用水水源設(shè)施建設(shè)及生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)測工作，市財(cái)政預(yù)算已分別落實(shí)安排1000萬元和107萬元，交由中山市環(huán)保局、衛(wèi)計(jì)局統(tǒng)籌使用。
中山市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，市環(huán)保局目前沒有設(shè)置相應(yīng)的科室專門負(fù)責(zé)水環(huán)境保護(hù)工作，下一步，環(huán)保部門將加強(qiáng)能力建設(shè)，推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)工作。另外，也要抓緊制定《條例》實(shí)施細(xì)則，更好地推動(dòng)各項(xiàng)工作的落實(shí)。
今年6月1日，《條例》將正式實(shí)施。馮鏡華說，希望通過首部地方法規(guī)的實(shí)施，以水環(huán)境保護(hù)為試驗(yàn)田，開拓中山依法治水新局面，進(jìn)而全面推進(jìn)中山依法治市，“這是立法的更大意義”。
