應(yīng)當(dāng)去除物有所值評價(jià)的神秘色彩，從完善公共項(xiàng)目可行性研究總體框架的角度，完善PPP項(xiàng)目的VFM分析方法體系，實(shí)現(xiàn)VFM分析向可行性研究系統(tǒng)性方法體系的回歸。

財(cái)政部要求的PPP項(xiàng)目評價(jià)體系即物有所值評價(jià)(VFM)、財(cái)政承受能力評價(jià)(FAA)與我國基本建設(shè)程序中的可行性研究是何種關(guān)系?在實(shí)操中對于PPP項(xiàng)目是先立項(xiàng)還是先進(jìn)行兩個(gè)評價(jià)?是困擾PPP參與方的兩個(gè)常見問題。

從目前的實(shí)踐來看，兩份評價(jià)大多由地方政府行業(yè)主管部門聘請的咨詢機(jī)構(gòu)編寫完成。濟(jì)邦咨詢董事總經(jīng)理張燎就表示，“物有所值評估及財(cái)政可承受力評價(jià)，在我看來就是PPP的可行性研究，而且應(yīng)該由綜合部門如發(fā)展改革委、財(cái)政在一個(gè)區(qū)域/一級財(cái)政的層面上根據(jù)項(xiàng)目重要性、優(yōu)先度以及一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政承受力總盤子進(jìn)行綜合權(quán)衡及取舍。現(xiàn)在由行業(yè)部門、甚至由國資平臺(tái)公司自行委托咨詢機(jī)構(gòu)做VFM、FAA的做法，很容易讓兩個(gè)論證流于形式——誰也不會(huì)讓咨詢公司評價(jià)出一個(gè)不可行的結(jié)論，而且項(xiàng)目單位及行業(yè)管理部門也無法掌握評估論證所需的關(guān)鍵信息數(shù)據(jù)。承接的咨詢機(jī)構(gòu)同樣很難保持獨(dú)立公正性。”

中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟也向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，“應(yīng)當(dāng)去除物有所值評價(jià)的神秘色彩，從完善公共項(xiàng)目可行性研究總體框架的角度，完善PPP項(xiàng)目的VFM分析方法體系，實(shí)現(xiàn)VFM分析向可行性研究系統(tǒng)性方法體系的回歸。”

去除物有所值評價(jià)的神秘色彩

我國自上世紀(jì)70年代末期以來，先后制定和頒布了有關(guān)按基本建設(shè)程序辦事的一系列管理制度，把認(rèn)真按照基本建設(shè)程序辦事作為加強(qiáng)基本建設(shè)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從2014年起，我國政府大力推進(jìn)PPP模式以來，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國也對實(shí)施PPP項(xiàng)目設(shè)定了一些條件。財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》就規(guī)定，財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門開展物有所值評價(jià)(VFM)工作，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力評價(jià);通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證(FAA)的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。

李開孟表示，目前，在我國社會(huì)各界眼中，PPP項(xiàng)目開展物有所值評價(jià)似乎蒙著一層神秘的“面紗”——普遍認(rèn)為物有所值評價(jià)是PPP項(xiàng)目所特有的一種新的項(xiàng)目評價(jià)方法，高不可攀。而只要做好了物有所值評價(jià)，我國PPP項(xiàng)目運(yùn)作的質(zhì)量就可以搞上去。因此，提高物有所值評價(jià)的質(zhì)量，就抓住了搞好PPP項(xiàng)目的牛鼻子。“但實(shí)際上，對于如何開展物有所值評價(jià)，大家普遍缺乏相關(guān)知識(shí)。于是就請教國際專家，引入大量自己都說不清楚的所謂新概念，如競爭性調(diào)整中立成本等。這些概念從外文翻譯過來，許多專家本身并沒有搞清其真實(shí)內(nèi)涵，就以一種虔誠的心態(tài)給大家講授，結(jié)果是越講越糊涂，最終可以說是人為地給物有所值評價(jià)披上一層神秘的外衣。”

其實(shí)，從理論上講，PPP項(xiàng)目的物有所值評價(jià)屬于經(jīng)濟(jì)分析的范疇，財(cái)政承受能力評價(jià)屬于財(cái)務(wù)分析的范疇。李開孟認(rèn)為，這些概念在我國并不算陌生，因?yàn)檫@在我國已經(jīng)研究和應(yīng)用了至少30年。“20世紀(jì)80年代初，隨著我國的改革開放，我國開始學(xué)習(xí)借鑒國際可行性研究和項(xiàng)目評價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，尤其是學(xué)習(xí)英國等西方發(fā)達(dá)國家以及世界銀行等國際組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國的建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法體系。原國家計(jì)委于1987年發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法與參數(shù)》第一版，原國家計(jì)委和建設(shè)部于1993年發(fā)布第二版，國家發(fā)展改革委與住建部于2006年發(fā)布第三版。這其中就包括財(cái)務(wù)分析、經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析(CBA)、經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效果分析(CEA)等多種評價(jià)體系。且不說這些理論方法在實(shí)際工作中的應(yīng)用效果如何，但相關(guān)的理論方法研究在我國已經(jīng)持續(xù)了30多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也取得了大量研究成果。”

物有所值評價(jià)最早由英國提出，并逐漸被各國所接收。與英國專家有多次交流的李開孟告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，VFM分析包括兩個(gè)部分，一是判斷項(xiàng)目本身在經(jīng)濟(jì)上是否可行的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析和經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效果分析，二是在判斷項(xiàng)目具有經(jīng)濟(jì)合理性的前提下，對項(xiàng)目采用PFI(私人融資活動(dòng))模式和不采用PFI的傳統(tǒng)模式，哪種政府采購模式更合算的VFM分析。對于VFM分析中的PSC方法(通過對PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值和政府傳統(tǒng)采購模式的凈成本現(xiàn)值進(jìn)行比較然后得出結(jié)論)，本質(zhì)上就是在政府采購決策中所使用的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效果分析(CEA)方法。“因此，VFM評價(jià)與我國持續(xù)研究30多年的建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價(jià)方法是一脈相承的，并無特別之處。”

“我國引進(jìn)推廣應(yīng)用特許經(jīng)營BOT模式已有30多年的歷史，大家對于如何操作特許經(jīng)營BOT項(xiàng)目并不陌生。2014年以來，我們將特許經(jīng)營及引進(jìn)英國的PFI模式冠以PPP稱謂，人們頓時(shí)覺得神秘起來，于是突然不知道如何操作以PPP命名的BOT項(xiàng)目了。同樣道理，我國對經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析和費(fèi)用效果分析的分析評價(jià)原本非常熟悉，但目前由于引入了VFM的概念，于是大家立即覺得神秘起來。"李開孟說道。

兩個(gè)評價(jià)與項(xiàng)目立項(xiàng)的先后關(guān)系尚有困惑

近來，如何處理兩個(gè)評價(jià)與可行性研究的關(guān)系、項(xiàng)目立項(xiàng)與兩個(gè)評價(jià)的先后順序、在何時(shí)進(jìn)行社會(huì)資本的招標(biāo)是困惑實(shí)操者的常見問題。據(jù)北京市交通委員會(huì)發(fā)展計(jì)劃處李飛向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者介紹，北京的交通項(xiàng)目都是先立項(xiàng)，再進(jìn)行物有所值、財(cái)政承受能力評價(jià)分析，以及對于社會(huì)資本的公開招標(biāo)或競爭性談判等。"基本建設(shè)程序要求一個(gè)項(xiàng)目最先做的就是可行性研究，通過發(fā)展改革系統(tǒng)對可研的批復(fù)使項(xiàng)目立項(xiàng)。"

北京市工程咨詢公司PPP咨詢事業(yè)部副主任田麗鳳也對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，一個(gè)項(xiàng)目要不要建，有沒有必要建，要建成什么樣的規(guī)模，要什么樣的技術(shù)方案，這些問題必須要通過項(xiàng)目的立項(xiàng)來解決。而不是在沒有立項(xiàng)的情況下，社會(huì)投資方就出一個(gè)方案。如果到最后期，政府方認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目沒有相應(yīng)的建設(shè)必要性以及建設(shè)規(guī)模的合理性，那么所有的工作都會(huì)前功盡棄。輕則項(xiàng)目方案要做輕微的調(diào)整，重則這個(gè)項(xiàng)目根本就不存在，而是地方政府招了一個(gè)違法項(xiàng)目。"因此我們建議，一個(gè)PPP項(xiàng)目通順的建設(shè)流程，必須是財(cái)政部門規(guī)定的PPP流程與基本建設(shè)程序相銜接。要在項(xiàng)目立項(xiàng)的基礎(chǔ)之上，再開展物有所值和財(cái)產(chǎn)項(xiàng)目評價(jià)、再去開展后期的招商工作。也就是說，這個(gè)項(xiàng)目首先有一個(gè)立法的基礎(chǔ)，它是政府方要去推進(jìn)的一個(gè)項(xiàng)目。"

不過，在目前沒有法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，各地對于PPP項(xiàng)目流程確有不同的處理方法。中倫律師事務(wù)所高級合伙人王霽虹律師告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，在四川省，很多項(xiàng)目是在進(jìn)行了前期可行性研究和兩個(gè)評價(jià)之后，先不立項(xiàng)，而是先把投資人招進(jìn)來，由項(xiàng)目公司進(jìn)行立項(xiàng)。按照中國現(xiàn)有的立項(xiàng)制度規(guī)定是由項(xiàng)目業(yè)主申請立項(xiàng)，直接由項(xiàng)目公司申請可以省去之后再做變更的繁瑣手續(xù)。另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)在于社會(huì)資本可以對政府前期設(shè)計(jì)文件進(jìn)行核查，扣除掉其中的水分。因此她認(rèn)為，在目前法律缺失以及部門規(guī)章和地方法規(guī)并不是完全一致的情況下，這也是一種可行的流程。

將物有所值評價(jià)回歸可行性研究的框架體系

李開孟表示，公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析、費(fèi)用效果分析及公共部門的財(cái)務(wù)

現(xiàn)金流量分析，包括采用PPP模式及不采用PPP模式的多方案比選，顯然都屬于公共項(xiàng)目可行性研究的重要內(nèi)容。我國當(dāng)前存在一種很嚴(yán)重的將PPP項(xiàng)目的可行性論證與正常的建設(shè)項(xiàng)目可行性研究進(jìn)行分割的情況。"目前大家僅關(guān)注物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，并與可行性研究的其他內(nèi)容割裂開來，這是嚴(yán)重不夠的。"李開孟說道，PPP項(xiàng)目咨詢中的實(shí)施方案編制、財(cái)務(wù)測算、物有所值評價(jià)、財(cái)務(wù)可負(fù)擔(dān)性評價(jià)(財(cái)政承受能力論證)，都是可行性研究的重要組成部分。由于當(dāng)前我國出現(xiàn)不正常的PPP熱，突然出現(xiàn)大量不具備工程咨詢基本能力的PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)，所完成的PPP咨詢成果質(zhì)量非常不理想，不利于我國PPP事業(yè)健康發(fā)展。

PPP項(xiàng)目的可行性研究與一般工程建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究在具體內(nèi)容、工作程序、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面沒有特殊的區(qū)別，尤其是在項(xiàng)目選址、設(shè)備選型、工程方案選擇、工藝流程、節(jié)能、環(huán)保、資源利用、社會(huì)評價(jià)等領(lǐng)域所使用的方法和標(biāo)準(zhǔn)基本相同。但是，由于PPP項(xiàng)目主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，在財(cái)務(wù)評價(jià)、經(jīng)濟(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)分析等方面有其獨(dú)特特點(diǎn)。李開孟認(rèn)為，PPP項(xiàng)目可行性論證各項(xiàng)內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)，形成有機(jī)整體。PPP實(shí)施方案的優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)工程技術(shù)、運(yùn)營模式、融資方案等各種要素的優(yōu)化組合。在PPP項(xiàng)目的專業(yè)咨詢中，如果離開對工程項(xiàng)目進(jìn)行充分、扎實(shí)、科學(xué)的專業(yè)論證，所提出的PPP實(shí)施方案和法律文件的起草將缺乏基礎(chǔ)，并為PPP項(xiàng)目的實(shí)施埋下隱患。事實(shí)證明，僅擁有商務(wù)和財(cái)務(wù)專家，是做不好PPP專業(yè)咨詢的。因此，越來越多的PPP項(xiàng)目實(shí)施單位已經(jīng)充分意識(shí)到，PPP項(xiàng)目的商務(wù)咨詢、財(cái)務(wù)咨詢和法律咨詢，必須建立在扎實(shí)可靠的可行性論證基礎(chǔ)之上。因此，在未來的PPP項(xiàng)目咨詢中，擁有強(qiáng)大的專業(yè)實(shí)力、人才結(jié)構(gòu)比較完整的大型綜合性工程咨詢機(jī)構(gòu)將發(fā)揮骨干和主流作用。

但同樣不得不承認(rèn)的是，我國過去的可行性研究絕大多數(shù)流于形式，為求可批性、戲說可行性的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對科學(xué)決策的貢獻(xiàn)很低。舉例而言，個(gè)別可研報(bào)告對非常重要的建設(shè)條件分析不到位，會(huì)導(dǎo)致對項(xiàng)目建設(shè)面臨的重要問題或障礙揭示不充分，從而對信貸評審工作的準(zhǔn)確性帶來直接影響。如某電站項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)現(xiàn)，由于航道清淤難度大，導(dǎo)致船舶無法駛?cè)耄笮驮O(shè)備、原料暫無法運(yùn)輸，一定程度給項(xiàng)目工期帶來影響。但可研報(bào)告在項(xiàng)目建設(shè)可行性方面未提示有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對措施。

李開孟表示，應(yīng)將VFM等分析論證工作重新納入可行性研究的系統(tǒng)框架中，并需要完善我國可行性研究的理論方法體系，使得作為獲得政府審批"闖關(guān)工具"的可行性研究徹底脫骨換胎，全面提升可行性研究水平，使其真正作為科學(xué)決策的重要工具。PPP項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題，對風(fēng)險(xiǎn)的量化分析也很復(fù)雜，這就決定了PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的特殊性，亟待加強(qiáng)相關(guān)研究。