評(píng)估報(bào)告認(rèn)為：一年來，新法實(shí)施效果明顯，各項(xiàng)主要環(huán)境管理制度和重要法律措施得到有效執(zhí)行和遵守，環(huán)境治理成效明顯，公眾對(duì)新法的實(shí)施效果總體比較滿意。
該報(bào)告由7部分組成，前4部分是具體評(píng)估內(nèi)容，后三部分是新環(huán)保法實(shí)施面臨的問題和挑戰(zhàn)、實(shí)施情況評(píng)估的主要結(jié)論、實(shí)施效果的建議。
首先，新環(huán)保法的宣傳貫徹，在王燦發(fā)看來，“其廣度和力度超過了過去任何一部環(huán)境保護(hù)的法律和法規(guī)，真正讓全社會(huì)了解到這個(gè)法律”。
其次，重點(diǎn)環(huán)境管理制度實(shí)施成效明顯，有力促進(jìn)了環(huán)境污染治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。國家不予環(huán)評(píng)審批項(xiàng)目占總數(shù)13.2%，涉及總投資1170多億元，各省對(duì)32%的未批先建的違法項(xiàng)目不予補(bǔ)辦手續(xù)，是過去難以見到的比例。
但無論是受控污染物的種類，還是總量控制指標(biāo)的核定與分配等都與新法實(shí)施之前沒有多少改變。在新法實(shí)施之前，總量控制與排污許可證制度已經(jīng)具備相應(yīng)的法律依據(jù)，而在操作細(xì)則方面則始終存在欠缺，缺乏一部《排污許可證管理?xiàng)l例》，而《環(huán)保法》作為環(huán)境保護(hù)基本法又不可能對(duì)實(shí)施中的具體問題作出過多規(guī)定，從而導(dǎo)致了法律制度實(shí)施的困難。
跨行政區(qū)聯(lián)防聯(lián)控制度效果明顯，京津冀等7個(gè)省(區(qū)、市)跨行政區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施的實(shí)施，對(duì)保障“九˙三閱兵”期間北京空氣質(zhì)量起到顯著的作用。不過，負(fù)責(zé)該部分的蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉表示，現(xiàn)有的聯(lián)防聯(lián)控措施仍是臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)措施，并非長久之治，而且存在”重事后聯(lián)控、輕事前聯(lián)防“的問題。
報(bào)告認(rèn)為，環(huán)境信息公開和公眾參與制度的實(shí)施加強(qiáng)了社會(huì)和公眾的監(jiān)督作用，促進(jìn)了執(zhí)法和守法。政府信息公開在新環(huán)保法生效后進(jìn)展較大，特別是空氣質(zhì)量信息。但報(bào)告同時(shí)指出，政府環(huán)境信息公開存在三個(gè)問題：一是環(huán)境質(zhì)量信息公開不均衡，空氣質(zhì)量公開較好，水體質(zhì)量和土壤質(zhì)量信息公開不充分;二是政府主動(dòng)公開的環(huán)境信息以常規(guī)環(huán)境信息為主，公眾感興趣的非常規(guī)環(huán)境信息有限;三是部分環(huán)保廳局的網(wǎng)站人性化程度比較低，信息搜尋的難度較大。
在企業(yè)環(huán)境信息公開方面，61%的樣本城市公開了重點(diǎn)排污單位名錄，但尚有36%的樣本城市尚未公開。在公開重點(diǎn)排污單位名錄的城市中，列入名錄的企業(yè)許多沒有公開環(huán)境信息，有的即使公開了環(huán)境信息，也存在公開不全面、不完整和不及時(shí)的問題。企業(yè)環(huán)境信息公開還需要大力推動(dòng)。
第三，新法新增了諸多環(huán)境管理措施，包括“按日計(jì)罰”、“查封、扣押”、“環(huán)評(píng)區(qū)域限批”、“環(huán)境行政拘留”和“限產(chǎn)、停產(chǎn)”等，都是強(qiáng)制性較強(qiáng)的措施，被稱為新《環(huán)保法》的“鋼牙利爪”。
一年來，環(huán)境保護(hù)部使用環(huán)評(píng)區(qū)域限批占9年來整個(gè)限批總數(shù)的16.7%，各省級(jí)環(huán)保部門共使用環(huán)評(píng)區(qū)域限批125次，全國共實(shí)施查封扣押4191件，適用停產(chǎn)限產(chǎn)措施案件3106件，實(shí)施按日連續(xù)處罰案件715件，罰款數(shù)額56954.41萬元。經(jīng)抽樣調(diào)查，實(shí)施按日計(jì)罰后，處罰后的改正率在85%以上，部分地區(qū)甚至達(dá)到95%以上。全國范圍內(nèi)實(shí)施移送行政拘留2079起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件。
五項(xiàng)主要環(huán)保措施2015年實(shí)施情況對(duì)比圖
五項(xiàng)環(huán)保措施都得到了不同程度的使用，而且隨著執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)新法理解和掌握的越來越成熟，環(huán)境執(zhí)法越來越嚴(yán)格，每一項(xiàng)措施使用的次數(shù)都有逐月上升的趨勢(shì)。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效表示，這種情況的出現(xiàn)并非是違法者越來越多，而主要是環(huán)保部門和有關(guān)執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)越來越嚴(yán)格執(zhí)法的結(jié)果。
另外，這五項(xiàng)措施，在全年的適用中并不是均衡發(fā)展的。適用最多的是查封、扣押措施，其次是限產(chǎn)、停產(chǎn)。竺效分析稱，之所以如此，首先是因?yàn)檫@兩項(xiàng)措施都是由環(huán)保部門自己可以直接實(shí)施，而不需要其他部門配合;其次是因?yàn)槠鋵?duì)制止環(huán)境污染和破壞行為比較快捷高效。按日計(jì)罰雖然實(shí)施數(shù)量不是太多，但在2015年9月份以后有迅速增長的趨勢(shì)。
最后，在企業(yè)環(huán)境守法情況方面，報(bào)告選取了100家企業(yè)進(jìn)行評(píng)估發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)企業(yè)已有學(xué)習(xí)和了解環(huán)保法的意愿和自覺性。不管是環(huán)境守法意識(shí)、環(huán)境信息公開還是主要污染物減排效果，都呈現(xiàn)國控表現(xiàn)最好，省控次之的現(xiàn)象。
不過，盡管絕大多數(shù)企業(yè)越來越遵守環(huán)保法所規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在不少環(huán)境違法情形發(fā)生。雖然“未批先建”情況越來越少，超標(biāo)排放現(xiàn)象也有較大幅度的下降，但是超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在，甚至偷排、排放數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象在一些地方還相當(dāng)嚴(yán)重。
經(jīng)過上述評(píng)估，報(bào)告發(fā)現(xiàn)，新環(huán)保法實(shí)施仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)。第一，在許多地區(qū)環(huán)境保護(hù)與GDP增長的矛盾仍然很突出，“保護(hù)優(yōu)先”和“預(yù)防為主”的原則尚未成為各地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的指導(dǎo)原則，政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)尚無具體的追責(zé)程序規(guī)范，經(jīng)濟(jì)下行的壓力可能會(huì)導(dǎo)致一些地方放松監(jiān)管，使新《環(huán)保法》的“鋼牙利齒”變松變軟。
第二，一些配套法規(guī)的出臺(tái)遲緩影響相關(guān)法律制度實(shí)施。報(bào)告建議，在法律方面，與新《環(huán)保法》規(guī)定不一致的《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》需要盡快修訂;《土壤污染防治法》需要盡快制定出臺(tái);《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)法》需要盡快完成修訂，《自然保護(hù)區(qū)法》需要制定和頒布;在行政法規(guī)方面，國務(wù)院需要盡快制定出臺(tái)《排污許可證條例》和《環(huán)境監(jiān)測(cè)條例》。黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究也需要有具體的實(shí)施辦法出臺(tái)。
第三，目前環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法力量嚴(yán)重不足、執(zhí)法能力不強(qiáng)影響了環(huán)保制度的和措施全面、充分地執(zhí)行和遵守，環(huán)保執(zhí)法力量、執(zhí)法技術(shù)和手段、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的“倒金字塔”現(xiàn)狀使得基層環(huán)保部門很難承擔(dān)起繁重的執(zhí)法任務(wù)，從而使新《環(huán)保法》的實(shí)施效果大打折扣。
“國家、省級(jí)環(huán)保部門執(zhí)法力度還不錯(cuò)，但級(jí)別越往下，執(zhí)法情況越糟。”山東大學(xué)法學(xué)院教授張式軍稱，特別是一些中小污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到縣、鎮(zhèn)、村，執(zhí)法越發(fā)薄弱。
對(duì)此，課題組認(rèn)為，需要盡快將省以下環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)直管，并明確環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法性質(zhì)，不要再委托執(zhí)法;同時(shí)要增加執(zhí)法人員編制，改善執(zhí)法裝備條件，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。各有關(guān)執(zhí)法部門，應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，分工負(fù)責(zé)，特別是環(huán)保部門與公安部門的相互協(xié)調(diào)配合，對(duì)環(huán)境法律強(qiáng)制措施的實(shí)施至關(guān)重要。
第四，政府部門之間在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理方面缺乏協(xié)調(diào)配合和信息共享，限制一些環(huán)境管理制度和措施的實(shí)施效果，監(jiān)管體制改革需要進(jìn)一步深化，部門間職責(zé)及其相互關(guān)系需要進(jìn)一步明確和理順。
五是公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑和方式不足，參與能力亟待提高，環(huán)境公益訴訟的對(duì)象和范圍有待拓寬、起訴主體資格限制需要放松。新《環(huán)保法》生效后一年內(nèi)，已經(jīng)有50多起環(huán)境公益訴訟案件被法院受理，而新環(huán)保法實(shí)施前一年，環(huán)境公益訴訟基本處于停滯狀態(tài)。中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)過去一年里提起了多個(gè)環(huán)境公益訴訟，該基金會(huì)秘書長周晉峰表示，新環(huán)保法確實(shí)為環(huán)境公益訴訟帶來了革命性的進(jìn)步。但他同時(shí)指出，提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保公益組織仍面臨著“經(jīng)費(fèi)問題、專家問題、資格問題”，“其中，最根本的問題是基層政府的態(tài)度問題，這是環(huán)境公益訴訟案件少的真正原因”。
報(bào)告也認(rèn)同，從國家整個(gè)環(huán)境污染破壞狀況來看，提起環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量還是非常微不足道。
為了發(fā)揮環(huán)境公益訴訟在環(huán)境保護(hù)中的作用，報(bào)告認(rèn)為需要進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，進(jìn)一步強(qiáng)化司法在環(huán)境保護(hù)中的保障作用。推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境法實(shí)施的保障作用。拓寬環(huán)境公益訴訟對(duì)象范圍，增加公益訴訟種類，放寬公益訴訟原告人資格限制，從經(jīng)費(fèi)上支持環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。
全國政協(xié)社法委駐會(huì)副主任呂忠梅認(rèn)為，該評(píng)估報(bào)告用詳實(shí)的數(shù)據(jù)展示出新環(huán)保法實(shí)施的成效和問題，“在一年的時(shí)間內(nèi)就達(dá)到這部法律想要實(shí)施的效果是不可能的”。同時(shí)她希望報(bào)告能持續(xù)下去，更深層地挖掘數(shù)據(jù)背后的問題，并形成標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)流程。
雖然這一評(píng)估不能全面反映新環(huán)保法的實(shí)施情況，但課題組認(rèn)為它仍可以從最主要的方面回應(yīng)社會(huì)對(duì)新環(huán)保法實(shí)施情況的關(guān)注。
據(jù)王燦發(fā)介紹，評(píng)估結(jié)果已經(jīng)反饋環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境保護(hù)部針對(duì)報(bào)告所反映的問題，已在該部2016年度《環(huán)保法實(shí)施年方案》中制定了具體的加強(qiáng)和改善措施。
