水安全是我國(guó)國(guó)家安全體系的重要組成部分，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興。我國(guó)水安全突出表現(xiàn)為水資源短缺、用水效率低下、水環(huán)境水生態(tài)惡化等，解決這些問(wèn)題的總鑰匙是“節(jié)水”，水安全治理的源頭也在“節(jié)水”。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水總方針，突出了節(jié)水在維護(hù)我國(guó)水安全的重要地位。要以體制機(jī)制創(chuàng)新為核心，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，抓好農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活等幾大重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)水，提高我國(guó)用水效率，緩解水資源供求矛盾，改善水環(huán)境、水生態(tài)，從根本上保障我國(guó)水安全。

一、為什么說(shuō)“節(jié)水”是我國(guó)水安全的基石

“圣人治世，其樞在水”，幾千年來(lái)水安全都是我國(guó)安邦、興業(yè)、富民的頭等大事，事關(guān)我國(guó)糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。不同時(shí)期和不同地區(qū)，視主要矛盾的不同，水安全的側(cè)重點(diǎn)也不同。當(dāng)前我國(guó)面臨著水資源短缺、用水效率低下、水環(huán)境水生態(tài)惡化的基本水情，形勢(shì)不容樂(lè)觀。在現(xiàn)階段，節(jié)水是我國(guó)水安全戰(zhàn)略中牽一發(fā)而動(dòng)全身的“牛鼻子”，必須將節(jié)水作為水安全的基石，通過(guò)節(jié)水來(lái)提高水效、控污減排、改善生態(tài)，使節(jié)水成為完善我國(guó)水治理體系的總鑰匙和突破口。

（一）用水總量已接近“天花板”

我國(guó)水資源總量約2.8萬(wàn)億立方米，居世界第六位，但人均水資源占有量?jī)H2000立方米左右，約相當(dāng)于世界平均水平的1/4，已被聯(lián)合國(guó)列為全球13個(gè)貧水國(guó)家之一。我國(guó)水資源短缺已成燃眉之急，目前全國(guó)年缺水量多達(dá)500億立方米，全國(guó)600多個(gè)城市中，有400多個(gè)城市供水不足，其中嚴(yán)重缺水城市將近110個(gè)。北方地區(qū)缺水問(wèn)題更為突出，其水資源利用量占水資源總量的比例已達(dá)到51.3%，超過(guò)40%的國(guó)際公認(rèn)警戒線。華北地區(qū)地下水大量超采，西北地區(qū)生態(tài)用水被嚴(yán)重?cái)D占，水資源開發(fā)超出當(dāng)?shù)爻休d能力。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，又有保持主糧基本自給的壓力，按現(xiàn)有發(fā)展方式，對(duì)水資源的需求將會(huì)持續(xù)釋放。但與此同時(shí)，用水總量可增長(zhǎng)的空間卻不大。2014年我國(guó)全年總用水量達(dá)6095億立方米，逐步接近2030年控制在7000億立方米以內(nèi)的總量紅線，“天花板”已經(jīng)看得見。據(jù)世界資源研究所預(yù)測(cè)，到2040年，中國(guó)將從中等水資源短缺壓力國(guó)家變?yōu)闃O高水資源短缺壓力國(guó)家。治水必先“解渴”，面對(duì)水資源有限的約束條件，解決之道別無(wú)他法，唯有“節(jié)水”。

（二）用水效率低造成嚴(yán)重浪費(fèi)

2014年我國(guó)萬(wàn)美元GDP用水量685立方米，遠(yuǎn)高于世界高收入國(guó)家410立方米的平均水平，約相當(dāng)于以色列、法國(guó)、德國(guó)等先進(jìn)國(guó)家的6倍。用水效率低主要源于浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)上普遍采用大水漫灌的粗放灌溉方式，工業(yè)上循環(huán)水、再生水利用程度低，群眾生活上節(jié)約用水理念有待提高，管網(wǎng)跑冒滴漏現(xiàn)象普遍存在，這進(jìn)一步加劇了水資源供需矛盾。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水資源規(guī)劃和開發(fā)的側(cè)重點(diǎn)多在于大型水利樞紐、調(diào)水工程的建設(shè)，從供給側(cè)滿足不斷增長(zhǎng)的水資源需求，而在提高用水效率等方面做得還不夠，形成了一邊是投資上千億的各類調(diào)水工程解困，另一邊是卻是用水大量浪費(fèi)的矛盾現(xiàn)象，千辛萬(wàn)苦調(diào)來(lái)的水沒(méi)有完全體現(xiàn)出應(yīng)有的價(jià)值。如果沒(méi)有節(jié)水，調(diào)再多的水也不夠用。只有從杜絕浪費(fèi)、提高用水效率的角度出發(fā)，把治水重心調(diào)整到節(jié)水上來(lái)，才能從根本上解決用水難題。

（三）水環(huán)境、水生態(tài)惡化加劇用水供求矛盾

據(jù)水利部數(shù)據(jù)，2013年全國(guó)20.8萬(wàn)公里河流中，水質(zhì)Ⅳ類及Ⅳ類以上的河長(zhǎng)占比高達(dá)31.4%，全國(guó)開發(fā)利用程度較高和面積較大的119個(gè)主要湖泊中，水質(zhì)Ⅳ類及Ⅳ類以上的湖泊81個(gè)，占68%，水質(zhì)惡化較為嚴(yán)重。與此同時(shí)，水生態(tài)問(wèn)題也十分突出，濕地萎縮、植被退化、綠洲沙化、生物多樣性下降等現(xiàn)象普遍存在。這些使本已較為嚴(yán)峻的水資源短缺問(wèn)題在局部地區(qū)更加凸顯。水環(huán)境、水生態(tài)是一個(gè)大的自然系統(tǒng)，其治理問(wèn)題不能僅僅通過(guò)一些環(huán)境污染治理專項(xiàng)或是生態(tài)保護(hù)工程來(lái)解決，治水要治本，要有系統(tǒng)思維，而節(jié)水是源頭：一是通過(guò)節(jié)水減少新鮮水取用，也就減少了污水廢水排放;二是通過(guò)節(jié)水增加河道、湖泊、濕地水量，稀釋污染，提高自凈能力;三是通過(guò)節(jié)水把更多干凈的水留給生態(tài)，滋養(yǎng)植被，植被又能提高水源涵養(yǎng)能力，形成良性循環(huán)。

二、節(jié)水必須要抓好重點(diǎn)

抓節(jié)水首先要明晰節(jié)水的內(nèi)涵，我們所說(shuō)的節(jié)水至少應(yīng)該包括五層意思：一是杜絕浪費(fèi)，不要讓寶貴的水資源白白流走;二是抑制不合理需求，對(duì)于不符合水資源稟賦條件、大量非理性用水要進(jìn)行控制;三是技術(shù)充分挖潛，充分利用現(xiàn)有科技水平提升用水效率，推進(jìn)高耗水行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造;四是精細(xì)管理，形成有利于節(jié)水的制度架構(gòu);五是落實(shí)以水定需、以水定產(chǎn)，不宜在貧水地區(qū)大面積開荒種田、布局耗水工業(yè)等。只有做到以上五方面，才能真正稱之為抓好節(jié)水。要抓好節(jié)水必須突出重點(diǎn)。從用水結(jié)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水分別占到用水總量的63%、23%和12%，以下分別對(duì)這三大領(lǐng)域節(jié)水的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行分析：

（一）農(nóng)業(yè)用水方面

農(nóng)業(yè)是我國(guó)用水大戶，盡管全世界農(nóng)業(yè)用水占用水總量的比例平均也在70%左右，我國(guó)與之相近，但如要控制我國(guó)用水總規(guī)模，還必須在農(nóng)業(yè)節(jié)水上進(jìn)一步做好文章。農(nóng)業(yè)用水主要是灌溉用水，約占農(nóng)業(yè)用水量的90%以上。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)田灌溉用水效率有所提升，但總體仍非常粗放。我國(guó)農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)已從1997年的0.32提高到2014年的0.53，但世界先進(jìn)水平可以達(dá)到0.7-0.8，以色列等國(guó)通過(guò)普遍采用滴灌等節(jié)水技術(shù)甚至可以達(dá)到0.8-0.95。目前我國(guó)單方灌溉水糧食產(chǎn)量可達(dá)1.5公斤，先進(jìn)國(guó)家可以達(dá)到2.5公斤，我國(guó)與之相比還有不小差距。因此，抓節(jié)水必須首先抓好農(nóng)業(yè)節(jié)水，農(nóng)業(yè)節(jié)水重在提升灌溉用水效率。

（二）工業(yè)用水方面

我國(guó)是僅次于美國(guó)的世界第二大工業(yè)用水國(guó)，工業(yè)用水占我國(guó)用水總量的23%，但用水效率不高，萬(wàn)美元工業(yè)增加值用水量是日本的6.9倍和德國(guó)的1.8倍。其中，電力、化工、鋼鐵、非金屬礦物制品、石油石化、食品、造紙、紡織八大行業(yè)用水量占全部工業(yè)用水量的75%左右，其產(chǎn)值占全部工業(yè)產(chǎn)值的38%，企業(yè)數(shù)量占全部工業(yè)企業(yè)數(shù)量的32%，這意味著管理好大約三分之一的產(chǎn)值和企業(yè)就可以達(dá)到75%的節(jié)水效果。因此，工業(yè)節(jié)水是抓節(jié)水的另一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，要突出抓好八大耗水工業(yè)節(jié)水，通過(guò)節(jié)水來(lái)帶動(dòng)提標(biāo)增效、控污減排。

（三）城鎮(zhèn)生活用水方面

雖然其總量較農(nóng)業(yè)、工業(yè)不高，但卻存在較為突出的浪費(fèi)問(wèn)題，其中最大的浪費(fèi)來(lái)自于城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損。據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2013年，我國(guó)地級(jí)以上城市管網(wǎng)漏損約70億立方米，漏損率達(dá)到15.43%，較2006年上升了近6個(gè)百分點(diǎn);縣城漏損量約12億立方米，漏損率達(dá)到13.56%，較2006年也上升了近6個(gè)百分點(diǎn)，管網(wǎng)漏損呈加重趨勢(shì)。我國(guó)管網(wǎng)漏損嚴(yán)重超出發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，如美國(guó)管網(wǎng)漏損率為8%，德國(guó)為5%，日本為9%，其中東京甚至能達(dá)到3%。如果我國(guó)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)平均漏損率能夠降低10個(gè)百分點(diǎn)，則每年可節(jié)省50多億立方米，相當(dāng)于一個(gè)太湖的水量，兩年就可達(dá)到南水北調(diào)中線工程的調(diào)水量，就能避免一邊是大量調(diào)水、大量興建城鎮(zhèn)供水設(shè)施，另一邊是管網(wǎng)大量跑冒滴漏的矛盾現(xiàn)象。此外，公共場(chǎng)所、公共機(jī)構(gòu)也存在不同程度的用水浪費(fèi)現(xiàn)象。因此，抓城鎮(zhèn)生活節(jié)水要重點(diǎn)解決浪費(fèi)問(wèn)題，突出抓好管網(wǎng)漏損和公共場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)用水浪費(fèi)。

三、圍繞體制機(jī)制創(chuàng)新把節(jié)水工作落至實(shí)處

我國(guó)節(jié)水工作搞了很多年，政府重視、輿論關(guān)注、群眾理解，但節(jié)水成效并不十分明顯，其關(guān)鍵癥結(jié)在體制機(jī)制，一些有利于節(jié)水的政策設(shè)計(jì)、制度安排沒(méi)有建立或理順。節(jié)水歸根到底要靠體制機(jī)制創(chuàng)新，沒(méi)有一些關(guān)鍵的制度保障，節(jié)水只能是空談，要把體制機(jī)制創(chuàng)新作為節(jié)水的根子來(lái)抓。

（一）抓好中大型灌區(qū)節(jié)水管理，重點(diǎn)破解灌區(qū)節(jié)水與增收相矛盾的體制障礙，研究能夠形成節(jié)水激勵(lì)的系統(tǒng)制度方案。

農(nóng)業(yè)節(jié)水應(yīng)重點(diǎn)抓好大中型灌區(qū)節(jié)水，一是大中型灌區(qū)用水量占農(nóng)業(yè)用水總量的60%-70%，抓好大中型灌區(qū)就是抓好了農(nóng)業(yè)節(jié)水的大頭;二是我國(guó)農(nóng)業(yè)多為分散小戶經(jīng)營(yíng)，節(jié)水管理成本較高，而灌區(qū)已具有較為完整的管理體系，抓節(jié)水具有良好基礎(chǔ)、相對(duì)容易，如果大中型灌區(qū)抓不好節(jié)水，分散農(nóng)戶更難抓好。目前大中型灌區(qū)用水較為粗放，有多重原因：從農(nóng)戶角度看，由于水價(jià)極低且用水計(jì)量、監(jiān)管難度大，農(nóng)戶沒(méi)有節(jié)水動(dòng)力。據(jù)水利部數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為9.14分/噸，農(nóng)業(yè)用水成本大約僅占實(shí)際供水成本的35.6%。從灌區(qū)管理單位角度看，灌區(qū)管理單位是差額財(cái)政撥款單位，由于財(cái)政撥付有限，灌區(qū)建設(shè)管理基本要靠水費(fèi)解決，抓節(jié)水將會(huì)減少水費(fèi)收益，其主觀不愿節(jié)水。因此，灌區(qū)節(jié)水主要是形成和理順農(nóng)民與灌區(qū)管理單位的制度配置，使其與節(jié)水目標(biāo)相匹配。

建議進(jìn)一步研究、改革、創(chuàng)新相關(guān)灌區(qū)節(jié)水制度：一是研究對(duì)灌區(qū)管理單位的節(jié)水補(bǔ)償?？稍诠鄥^(qū)用水定額的基礎(chǔ)上，實(shí)行節(jié)水量與財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤制度，補(bǔ)貼金額至少高于已節(jié)水量對(duì)應(yīng)的水費(fèi)收取。如灌區(qū)用水量高于用水定額，要在財(cái)政補(bǔ)貼中予以核減。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，農(nóng)業(yè)水價(jià)一方面要反映地區(qū)水資源稀缺程度，另一方面要統(tǒng)籌考慮到農(nóng)民的承受能力和對(duì)灌區(qū)補(bǔ)貼的財(cái)政壓力。缺水地區(qū)要適度提高農(nóng)業(yè)水價(jià)，至少要達(dá)到供水成本水平，并要對(duì)超定額用水實(shí)行累進(jìn)計(jì)價(jià)，用水價(jià)來(lái)扎緊“水袋子”。三是實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策。為減少水價(jià)提高給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)，可考慮在“綠箱”框架內(nèi)增設(shè)農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)貼，針對(duì)已實(shí)施節(jié)水改造達(dá)標(biāo)的農(nóng)戶給予資金支持，針對(duì)用水定額內(nèi)已節(jié)約的水量予以獎(jiǎng)勵(lì)，使水價(jià)暗補(bǔ)轉(zhuǎn)為財(cái)政明補(bǔ)。四是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量能力建設(shè)，改變當(dāng)前按種植面積估算用水量的簡(jiǎn)單做法，逐步實(shí)現(xiàn)按農(nóng)戶實(shí)際用水量進(jìn)行計(jì)量。五是鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì)。農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì)是一種提高農(nóng)業(yè)用水效率的很好的組織管理形式，可依托村委會(huì)、合作社等成立，能夠彌補(bǔ)灌區(qū)田間管理能力的不足，在節(jié)水工程建設(shè)、水量分配、用水監(jiān)管等方面發(fā)揮民主協(xié)商、自主決策、互相監(jiān)督的作用，降低灌區(qū)管理成本，使節(jié)水政策能夠落得下去。

（二）強(qiáng)化工業(yè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可和用水定額管理，推動(dòng)八大耗水工業(yè)用水效率提升和布局優(yōu)化。

我國(guó)八大耗水工業(yè)用水主要有兩方面問(wèn)題：一是用水效率不高，目前除了部分鋼鐵、循環(huán)火電與造紙企業(yè)用水效率達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平外，我國(guó)高耗水工業(yè)用水效率普遍低于世界先進(jìn)水平。二是高耗水工業(yè)布局與區(qū)域水資源稟賦不匹配問(wèn)題比較突出。如華北地區(qū)可利用水資源量占全國(guó)可利用水資源總量的3.2%，而八大高耗水工業(yè)產(chǎn)值占全國(guó)高耗水工業(yè)總產(chǎn)值的比重卻達(dá)到17%，其中鋼鐵甚至達(dá)到33%。西北地區(qū)火電、煤化工用水量較大，一些能源化工基地水資源緊張。

解決這兩大問(wèn)題需市場(chǎng)、政府同時(shí)發(fā)力。一是要對(duì)工業(yè)用水價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。目前發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)用水成本約占制成品總成本的3%左右，而我國(guó)僅為0.6%左右，目前我國(guó)平均工業(yè)水價(jià)約3.4元/立方米，還需進(jìn)一步提高。二是必須強(qiáng)化新增項(xiàng)目水源論證制度和取水許可審批制度，優(yōu)化新增項(xiàng)目布局，以增量調(diào)整存量，這是解決高耗水工業(yè)布局與水資源分布矛盾的關(guān)鍵，單靠水價(jià)調(diào)整是解決不了布局優(yōu)化問(wèn)題的。必須堅(jiān)決貫徹以水定產(chǎn)，對(duì)高耗水項(xiàng)目要結(jié)合當(dāng)?shù)赜盟Y源、用水條件、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)影響等因素統(tǒng)籌審批，要把水資源論證和取水許可作為項(xiàng)目落地的重要前置條件。三是建立用水定額定期調(diào)整制度，要根據(jù)高耗水行業(yè)取用水先進(jìn)水平的變化情況，定期動(dòng)態(tài)修訂取用水定額的國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)向行業(yè)節(jié)水標(biāo)桿企業(yè)看齊。

（三）建立與城鎮(zhèn)節(jié)水掛鉤的領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直在推動(dòng)城鎮(zhèn)生活節(jié)水的有關(guān)工作，形成了一些重要制度，如城鎮(zhèn)居民階梯水價(jià)等，對(duì)控制居民生活用水浪費(fèi)發(fā)揮了重要作用。但在解決管網(wǎng)跑冒滴漏、公共場(chǎng)所和機(jī)構(gòu)用水浪費(fèi)等問(wèn)題上，工作沒(méi)有得到有效推進(jìn)和落實(shí)，一直停留在宣傳和口號(hào)層面。這些問(wèn)題表現(xiàn)為沒(méi)有實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理，其深層次原因在于相關(guān)工作沒(méi)有納入政績(jī)考評(píng)體系。如解決管網(wǎng)漏損需大量工程建設(shè)投資，在各地財(cái)政普遍緊張的情況下，投入這一領(lǐng)域難以短期見效，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核又沒(méi)有此項(xiàng)內(nèi)容，因此各地動(dòng)力不足。要抓好城鎮(zhèn)節(jié)水必須提高節(jié)水管理的精細(xì)化水平，要求我們逐漸從大項(xiàng)目、大工程建設(shè)的思路中走出來(lái)，關(guān)注“大”的同時(shí)更要注重“小”。節(jié)水必須要精細(xì)化，不做到這一步就不叫節(jié)水。要實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理，首先要做的就是要“有人管”，必須要把城鎮(zhèn)節(jié)水作為約束性指標(biāo)納入政績(jī)考核，在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)中，要突出公共場(chǎng)所和機(jī)構(gòu)節(jié)水、管網(wǎng)跑冒滴漏等重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域的指標(biāo)權(quán)重，對(duì)于嚴(yán)重缺水城市，節(jié)水工作抓的不好的主要領(lǐng)導(dǎo)干部可以實(shí)行一票否決。