近年來，我國環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重。環(huán)保部日前發(fā)布的《2013年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，74個(gè)實(shí)施空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測的城市中，僅有3個(gè)城市達(dá)標(biāo)；長江、黃河等10大水系的國控?cái)嗝嬷校?%的斷面為劣五類水質(zhì)。4778個(gè)地下水監(jiān)測點(diǎn)位中，較差和極差水質(zhì)的監(jiān)測點(diǎn)比例為59.6%。而今年4月發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》也指出，我國土壤超標(biāo)率為16.1%。
與此同時(shí)，環(huán)境污染犯罪案件也不斷增加。據(jù)報(bào)道，最高人民檢察院6月12日通報(bào)，從2013年6月至2014年5月，全國檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕涉嫌污染環(huán)境罪案件459件799人，起訴346件674人。相比2012年至2013年同期的批準(zhǔn)逮捕56件116人、起訴49件145人，案件數(shù)量有了大幅提升。
此外，由于環(huán)境糾紛具有后果顯現(xiàn)潛伏期較長、人與環(huán)境雙重受害等特點(diǎn)，使得其審批具有不同于普通糾紛的特殊性，因此集中化審理、專業(yè)化審判的環(huán)境保護(hù)法庭應(yīng)運(yùn)而生。
然而，這些環(huán)保法庭的設(shè)立并沒有很好地解決環(huán)境糾紛的困境，甚至面臨著“無案可審”的局面。
“無案可審”的尷尬
公開資料顯示，在環(huán)保法庭相繼成立的同時(shí)，由于相關(guān)司法制度改革不配套，大量試點(diǎn)法庭面臨無案可審的窘境。業(yè)內(nèi)人士介紹，自1996年以來，我國環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。“十一五”期間，我國環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件；而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。
在2014年7月舉行的生態(tài)文明貴陽論壇上，最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林說，2011年到2013年，全國各級法院受理的環(huán)境資源案件一年也就3萬件左右，包括刑事、民事、行政各類案件，但與全國法院每年1000多萬件案件相比，這個(gè)量實(shí)在太少，而且很多案件進(jìn)入不到訴訟程序，比如環(huán)境公益訴訟，很多法院根本不受理，面臨法律制度不健全、不完善的問題。
同時(shí)，“環(huán)境官司”也未能更多地走進(jìn)法庭。以2013年貴州各級法院審理的環(huán)境案件為例，全省共審結(jié)涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事、刑事、行政案件1547件，同比上升4.25%。
而環(huán)境案件以刑事、行政案件為主，民事案件僅占4%。其中，環(huán)境案件僅占同期全省案件總數(shù)的0.4%，個(gè)別地區(qū)甚至無一起環(huán)境民事案件或環(huán)境行政案件，環(huán)境糾紛進(jìn)入訴訟程序的案件更為稀少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受理的環(huán)境矛盾糾紛是同期進(jìn)入訴訟程序的15倍。
訴訟面臨諸多挑戰(zhàn)
一直以來，環(huán)境公益訴訟是環(huán)保法庭受到“冷落”的主要原因。誠然，訴訟是一項(xiàng)復(fù)雜、高成本的活動(dòng)，對當(dāng)事人的訴訟能力，尤其是資金保障和法律專業(yè)能力有著較高要求。然而，根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與國際自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)合組織的一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國環(huán)保個(gè)體、組織的資金保障和法律專業(yè)能力總體較低，多數(shù)不足以滿足環(huán)境公益訴訟的要求。
一方面，環(huán)境公益訴訟成本動(dòng)輒數(shù)十萬元，需要鑒定時(shí)還會(huì)有更大數(shù)額的鑒定費(fèi)支出，對大部分環(huán)保組織來說，環(huán)境公益訴訟成本過高。以我國的環(huán)保組織為例，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，接近一半的環(huán)保組織年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足50萬元，大部分環(huán)保組織的年度預(yù)算都在100萬元以下。只有4%的環(huán)保組織認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟成本不是問題。而41%的環(huán)保組織認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟成本超過了自身的資金承受范圍。還有48%的環(huán)保組織認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟成本勉強(qiáng)尚能承受。
另一方面，訴訟的關(guān)鍵是證據(jù)和法律適用，這都要求環(huán)保組織配備法律專業(yè)人員。然而，調(diào)查顯示，盡管73%被調(diào)查的環(huán)保組織都有法律專業(yè)人員，但是其大部分都是志愿者，而非從事環(huán)境法律服務(wù)的專職工作人員，投入到環(huán)境公益訴訟中的時(shí)間和精力難以保證。而且，調(diào)查還顯示，有48%的環(huán)保組織沒有專門的法律業(yè)務(wù)部門。
可見，除了個(gè)別環(huán)保組織外，絕大部分環(huán)保組織的訴訟能力都比較低。環(huán)保組織對有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法了解不夠，也可以作為環(huán)保組織法律業(yè)務(wù)能力不足的佐證。調(diào)查顯示，接近60%的環(huán)保組織對民訴法和環(huán)保法的環(huán)境公益訴訟條款并不了解。
放寬主體范圍過小
其實(shí)，環(huán)保法庭環(huán)保案件少，環(huán)保公益訴訟則更為稀疏。昆明中院環(huán)保法庭成立5年來，僅審理了6起環(huán)境公益訴訟案件。
貴陽中院環(huán)保法庭在公益訴訟案件受理方面，依舊走在全國前列。在過去5年中，貴陽中院環(huán)保法庭審結(jié)重大環(huán)境公益訴訟案件占到全國總數(shù)的一半，但這一半的數(shù)字僅僅是13件。
事實(shí)上，訴訟主體范圍過小，已被業(yè)界不少人歸為環(huán)保公益訴訟“冷清”的主要原因。而這一議題更在環(huán)保法修正的過程中被推入輿論的風(fēng)口浪尖。
盡管，新民訴法中規(guī)定了公益訴訟，但在現(xiàn)實(shí)中，作為長期關(guān)注并實(shí)踐環(huán)境公益訴訟的環(huán)境保護(hù)公益組織，在面對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，試圖提起公益訴訟時(shí)，依然面臨著諸多的掣肘和困境。
“環(huán)境問題具有區(qū)域性，往往是當(dāng)?shù)氐墓姾铜h(huán)保組織更關(guān)心當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題也更大程度上關(guān)乎當(dāng)?shù)厝说沫h(huán)境權(quán)益，因此，將當(dāng)?shù)氐墓姾铜h(huán)保組織排除在環(huán)境公益訴訟主體之外顯然有失公允。”馮永鋒說道。
按需選擇設(shè)立環(huán)保法庭
在我國，環(huán)境司法保護(hù)的大門剛剛打開，但由于環(huán)保法庭和環(huán)保公益訴訟是一項(xiàng)全新事物，沒有成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，實(shí)踐中由于現(xiàn)行法律缺乏對一些關(guān)鍵問題的明確規(guī)定，制約了環(huán)保審判工作的開展，致使環(huán)保法庭門庭冷落。
“目前,全國十余個(gè)省已設(shè)立專門環(huán)保法庭,從高院、中院到基層法院再到環(huán)保法庭的建設(shè),都有非常大的進(jìn)步。從司法實(shí)踐來看,以貴陽、無錫等地為代表的環(huán)保法庭進(jìn)行了很好的嘗試。”北京大學(xué)教授汪勁說。
“沒有必要全面推廣環(huán)保法庭,應(yīng)根據(jù)需要有選擇性地設(shè)立環(huán)保法庭。”汪勁還介紹道,可選取具有地域特點(diǎn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、問題特點(diǎn)的中院,采取指定管轄方式設(shè)立環(huán)保法庭。研究跨地域的專屬管轄,特別是在當(dāng)前水危機(jī)、水污染嚴(yán)重背景下,對流域和水污染破壞案件、水資源保護(hù)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。
同時(shí)，武漢大學(xué)教授王樹義表示，我國環(huán)保法庭設(shè)置的特點(diǎn)是“一頭大一頭小”,一是都設(shè)在地方,二是高級法院設(shè)得少,基層法院多。他建議,根據(jù)具體的國情，可大致仿海事法院設(shè)立環(huán)保法庭。畢竟，環(huán)境法院最初要解決的還是跨行政區(qū)域的案件管轄問題。
環(huán)保法庭可循云南模式
針對這些前行路上的“攔路虎”，云南省高院則對所受理的環(huán)境案件主體進(jìn)行明確分類：《中華人民共和國刑法》分則中涉及破壞生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生活環(huán)境犯罪行為的刑事案件；因犯罪行為或者結(jié)果涉及環(huán)境保護(hù)的刑事案件；其他破壞環(huán)境的刑事案件。環(huán)保法庭受理涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生活環(huán)境的侵權(quán)、損害賠償民事案件。環(huán)保法庭在行政案件上受理：涉及水土、山林保護(hù)而產(chǎn)生的行政案件；涉及水資源保護(hù)而產(chǎn)生的行政案件；行政機(jī)關(guān)不履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)產(chǎn)生的行政案件；其它涉及生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境而產(chǎn)生的行政案件。環(huán)保法庭受理民事、行政環(huán)保公益訴訟案件。
這一規(guī)范，意味著在今后，不論是河流、湖泊、山林等生態(tài)環(huán)境受到污染，還是與老百姓生活息息相關(guān)的小區(qū)環(huán)境遭到破壞，大家都可以拿起法律武器；而且在對環(huán)保部門濫用職權(quán)、瀆職等違法行為也制定了相應(yīng)的關(guān)卡。
同時(shí)，云南在環(huán)境公益訴訟主體和受案范圍上作出了明確的界定：環(huán)保公益訴訟為特定國家機(jī)關(guān)或者組織為維護(hù)環(huán)境公共利益向人民法院提起的民事、行政訴訟。也就是說，在云南，檢察院及在我國境內(nèi)經(jīng)過依法登記的，以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告向人民法院提起環(huán)保公益訴訟。
為避免引發(fā)濫訴情況，法院暫不受理公民個(gè)人作為原告向法院提起的公益訴訟案件，但公民個(gè)人可以向有關(guān)部門舉證反映，通過有關(guān)部門和環(huán)保組織來提起公益訴訟。
與此同時(shí)，環(huán)境污染犯罪案件也不斷增加。據(jù)報(bào)道，最高人民檢察院6月12日通報(bào)，從2013年6月至2014年5月，全國檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕涉嫌污染環(huán)境罪案件459件799人，起訴346件674人。相比2012年至2013年同期的批準(zhǔn)逮捕56件116人、起訴49件145人，案件數(shù)量有了大幅提升。
此外，由于環(huán)境糾紛具有后果顯現(xiàn)潛伏期較長、人與環(huán)境雙重受害等特點(diǎn)，使得其審批具有不同于普通糾紛的特殊性，因此集中化審理、專業(yè)化審判的環(huán)境保護(hù)法庭應(yīng)運(yùn)而生。
然而，這些環(huán)保法庭的設(shè)立并沒有很好地解決環(huán)境糾紛的困境，甚至面臨著“無案可審”的局面。
“無案可審”的尷尬
公開資料顯示，在環(huán)保法庭相繼成立的同時(shí)，由于相關(guān)司法制度改革不配套，大量試點(diǎn)法庭面臨無案可審的窘境。業(yè)內(nèi)人士介紹，自1996年以來，我國環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。“十一五”期間，我國環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件；而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。
在2014年7月舉行的生態(tài)文明貴陽論壇上，最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林說，2011年到2013年，全國各級法院受理的環(huán)境資源案件一年也就3萬件左右，包括刑事、民事、行政各類案件，但與全國法院每年1000多萬件案件相比，這個(gè)量實(shí)在太少，而且很多案件進(jìn)入不到訴訟程序，比如環(huán)境公益訴訟，很多法院根本不受理，面臨法律制度不健全、不完善的問題。
同時(shí)，“環(huán)境官司”也未能更多地走進(jìn)法庭。以2013年貴州各級法院審理的環(huán)境案件為例，全省共審結(jié)涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事、刑事、行政案件1547件，同比上升4.25%。
而環(huán)境案件以刑事、行政案件為主，民事案件僅占4%。其中，環(huán)境案件僅占同期全省案件總數(shù)的0.4%，個(gè)別地區(qū)甚至無一起環(huán)境民事案件或環(huán)境行政案件，環(huán)境糾紛進(jìn)入訴訟程序的案件更為稀少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受理的環(huán)境矛盾糾紛是同期進(jìn)入訴訟程序的15倍。
訴訟面臨諸多挑戰(zhàn)
一直以來，環(huán)境公益訴訟是環(huán)保法庭受到“冷落”的主要原因。誠然，訴訟是一項(xiàng)復(fù)雜、高成本的活動(dòng)，對當(dāng)事人的訴訟能力，尤其是資金保障和法律專業(yè)能力有著較高要求。然而，根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與國際自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)合組織的一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國環(huán)保個(gè)體、組織的資金保障和法律專業(yè)能力總體較低，多數(shù)不足以滿足環(huán)境公益訴訟的要求。
一方面，環(huán)境公益訴訟成本動(dòng)輒數(shù)十萬元，需要鑒定時(shí)還會(huì)有更大數(shù)額的鑒定費(fèi)支出，對大部分環(huán)保組織來說，環(huán)境公益訴訟成本過高。以我國的環(huán)保組織為例，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，接近一半的環(huán)保組織年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足50萬元，大部分環(huán)保組織的年度預(yù)算都在100萬元以下。只有4%的環(huán)保組織認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟成本不是問題。而41%的環(huán)保組織認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟成本超過了自身的資金承受范圍。還有48%的環(huán)保組織認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟成本勉強(qiáng)尚能承受。
另一方面，訴訟的關(guān)鍵是證據(jù)和法律適用，這都要求環(huán)保組織配備法律專業(yè)人員。然而，調(diào)查顯示，盡管73%被調(diào)查的環(huán)保組織都有法律專業(yè)人員，但是其大部分都是志愿者，而非從事環(huán)境法律服務(wù)的專職工作人員，投入到環(huán)境公益訴訟中的時(shí)間和精力難以保證。而且，調(diào)查還顯示，有48%的環(huán)保組織沒有專門的法律業(yè)務(wù)部門。
可見，除了個(gè)別環(huán)保組織外，絕大部分環(huán)保組織的訴訟能力都比較低。環(huán)保組織對有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法了解不夠，也可以作為環(huán)保組織法律業(yè)務(wù)能力不足的佐證。調(diào)查顯示，接近60%的環(huán)保組織對民訴法和環(huán)保法的環(huán)境公益訴訟條款并不了解。
放寬主體范圍過小
其實(shí)，環(huán)保法庭環(huán)保案件少，環(huán)保公益訴訟則更為稀疏。昆明中院環(huán)保法庭成立5年來，僅審理了6起環(huán)境公益訴訟案件。
貴陽中院環(huán)保法庭在公益訴訟案件受理方面，依舊走在全國前列。在過去5年中，貴陽中院環(huán)保法庭審結(jié)重大環(huán)境公益訴訟案件占到全國總數(shù)的一半，但這一半的數(shù)字僅僅是13件。
事實(shí)上，訴訟主體范圍過小，已被業(yè)界不少人歸為環(huán)保公益訴訟“冷清”的主要原因。而這一議題更在環(huán)保法修正的過程中被推入輿論的風(fēng)口浪尖。
盡管，新民訴法中規(guī)定了公益訴訟，但在現(xiàn)實(shí)中，作為長期關(guān)注并實(shí)踐環(huán)境公益訴訟的環(huán)境保護(hù)公益組織，在面對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，試圖提起公益訴訟時(shí)，依然面臨著諸多的掣肘和困境。
“環(huán)境問題具有區(qū)域性，往往是當(dāng)?shù)氐墓姾铜h(huán)保組織更關(guān)心當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題也更大程度上關(guān)乎當(dāng)?shù)厝说沫h(huán)境權(quán)益，因此，將當(dāng)?shù)氐墓姾铜h(huán)保組織排除在環(huán)境公益訴訟主體之外顯然有失公允。”馮永鋒說道。
按需選擇設(shè)立環(huán)保法庭
在我國，環(huán)境司法保護(hù)的大門剛剛打開，但由于環(huán)保法庭和環(huán)保公益訴訟是一項(xiàng)全新事物，沒有成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，實(shí)踐中由于現(xiàn)行法律缺乏對一些關(guān)鍵問題的明確規(guī)定，制約了環(huán)保審判工作的開展，致使環(huán)保法庭門庭冷落。
“目前,全國十余個(gè)省已設(shè)立專門環(huán)保法庭,從高院、中院到基層法院再到環(huán)保法庭的建設(shè),都有非常大的進(jìn)步。從司法實(shí)踐來看,以貴陽、無錫等地為代表的環(huán)保法庭進(jìn)行了很好的嘗試。”北京大學(xué)教授汪勁說。
“沒有必要全面推廣環(huán)保法庭,應(yīng)根據(jù)需要有選擇性地設(shè)立環(huán)保法庭。”汪勁還介紹道,可選取具有地域特點(diǎn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、問題特點(diǎn)的中院,采取指定管轄方式設(shè)立環(huán)保法庭。研究跨地域的專屬管轄,特別是在當(dāng)前水危機(jī)、水污染嚴(yán)重背景下,對流域和水污染破壞案件、水資源保護(hù)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。
同時(shí)，武漢大學(xué)教授王樹義表示，我國環(huán)保法庭設(shè)置的特點(diǎn)是“一頭大一頭小”,一是都設(shè)在地方,二是高級法院設(shè)得少,基層法院多。他建議,根據(jù)具體的國情，可大致仿海事法院設(shè)立環(huán)保法庭。畢竟，環(huán)境法院最初要解決的還是跨行政區(qū)域的案件管轄問題。
環(huán)保法庭可循云南模式
針對這些前行路上的“攔路虎”，云南省高院則對所受理的環(huán)境案件主體進(jìn)行明確分類：《中華人民共和國刑法》分則中涉及破壞生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生活環(huán)境犯罪行為的刑事案件；因犯罪行為或者結(jié)果涉及環(huán)境保護(hù)的刑事案件；其他破壞環(huán)境的刑事案件。環(huán)保法庭受理涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生活環(huán)境的侵權(quán)、損害賠償民事案件。環(huán)保法庭在行政案件上受理：涉及水土、山林保護(hù)而產(chǎn)生的行政案件；涉及水資源保護(hù)而產(chǎn)生的行政案件；行政機(jī)關(guān)不履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)產(chǎn)生的行政案件；其它涉及生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境而產(chǎn)生的行政案件。環(huán)保法庭受理民事、行政環(huán)保公益訴訟案件。
這一規(guī)范，意味著在今后，不論是河流、湖泊、山林等生態(tài)環(huán)境受到污染，還是與老百姓生活息息相關(guān)的小區(qū)環(huán)境遭到破壞，大家都可以拿起法律武器；而且在對環(huán)保部門濫用職權(quán)、瀆職等違法行為也制定了相應(yīng)的關(guān)卡。
同時(shí)，云南在環(huán)境公益訴訟主體和受案范圍上作出了明確的界定：環(huán)保公益訴訟為特定國家機(jī)關(guān)或者組織為維護(hù)環(huán)境公共利益向人民法院提起的民事、行政訴訟。也就是說，在云南，檢察院及在我國境內(nèi)經(jīng)過依法登記的，以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告向人民法院提起環(huán)保公益訴訟。
為避免引發(fā)濫訴情況，法院暫不受理公民個(gè)人作為原告向法院提起的公益訴訟案件，但公民個(gè)人可以向有關(guān)部門舉證反映，通過有關(guān)部門和環(huán)保組織來提起公益訴訟。
