世界主要核電國家經(jīng)多年的發(fā)展實踐，已形成了核電與核安全監(jiān)管的國際經(jīng)驗。福島核事故后，國際核安全新形勢對核電與核安全監(jiān)管提出了新要求。國際經(jīng)驗與新形勢將對我國改進核電與核安全監(jiān)管提供啟示與借鑒。
核電監(jiān)管的國際經(jīng)驗
——監(jiān)管立法完善，優(yōu)先明確權責
完整的法律體系是監(jiān)管的制度基礎。主要核電國家已形成了完整的核能法律體系，成為可靠的監(jiān)管依據(jù)。國內(nèi)法主要包括核能利用基本法、專門法、標準規(guī)范等，從制度安排、權責關系、實施工具、責任追究等方面進行了詳細規(guī)定。一般來說，“原子能法”是基本法，“核安全法”是準基本法，這兩部法律是最為重要的監(jiān)管依據(jù)。
基本法通常首先明確權責關系。主要核電國家都較早地出臺了關于核能利用或核安全的基本法，明確了涉核主體的權責關系。其共同點是：明確了政府、市場、社會公眾在核能領域的定位及關系;確立了獨立監(jiān)管機構，并賦權其全權進行核安全監(jiān)管;清晰劃分了監(jiān)管職能與政策職能及相應部門權責?鴉明確規(guī)定了核能利用主體的風險責任。如美國1974年《能源重組法》決定建立美國核管制委員會(NRC)，并賦權其作為完全獨立于政府的專門監(jiān)管機構進行民用核能監(jiān)管。
專門法和配套法規(guī)明確了對核物質(zhì)流各領域與環(huán)節(jié)的要求。如德國1984年《核安全和輻射防護法》、1986年《輻射防護法》，規(guī)定了輻射監(jiān)測、放射性廢物基本標準、違規(guī)責任等。福島核事故后?熏美國NRC對全美核電廠安全水平提出12條新建議，并據(jù)此重新修訂監(jiān)管依據(jù)，改進監(jiān)管機構，重點是重新界定權責。
標準規(guī)范體系是進行核電與核安全監(jiān)管核查的標尺。標準規(guī)范是具有法律約束力的技術指標具體限值與程序性規(guī)范標準，除前蘇聯(lián)地區(qū)外，大部分國家都依據(jù)國際原子能組織(IAEA)的框架建立。安全原則和技術參考文件是標準規(guī)范的特殊形式。在這方面，各國具有相似性。
——監(jiān)管機構獨立，實行垂直監(jiān)管
對核能利用實行特殊的獨立監(jiān)管。監(jiān)管貫穿了核物質(zhì)流的全生命周期，核電監(jiān)管是核安全監(jiān)管的重要組成部分，監(jiān)管通常由獨立機構進行。核電與核安全監(jiān)管涉及能源監(jiān)管與環(huán)境監(jiān)管，同時也是特殊領域的生產(chǎn)安全監(jiān)管;包括了社會性監(jiān)管和經(jīng)濟性監(jiān)管，全生命周期各環(huán)節(jié)均涉及重大公共安全。“特殊”的核電與核安全監(jiān)管表現(xiàn)為以核物質(zhì)流為軸線的縱向一體化監(jiān)管。
機構、職能、權責關系明確。一是監(jiān)管機構層級高，定位和權責通常由法律規(guī)定，由國家直接領導，對核電與核安全各環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)管。二是監(jiān)管機構具有獨立性，核輻射監(jiān)管與防護通常是由國家核安全監(jiān)管機構全權負責，與環(huán)保部門分割得比較清晰，但核廢料儲存等環(huán)節(jié)也會不同程度涉及國土資源部門及地方政府。三是監(jiān)管具有優(yōu)先性，相關部門予以配合。與環(huán)境監(jiān)管、能源監(jiān)管相比，核電與核安全具有綜合性、重要性，應急響應與日常監(jiān)管緊密聯(lián)系。將核安全擺在首位，可以很大程度上減少核安全事故的發(fā)生。主要核電國家都將核電監(jiān)管機構獨立并超越于其他部門之上，其他部門都需要配合核安全監(jiān)管的工作，如美國NRC就需要勞動部、交通部、環(huán)保局、商務部和國防部等部門的配合。四是監(jiān)管職能和內(nèi)容具有完整性，從環(huán)節(jié)上看，通常包括鈾礦開發(fā)、核材料流通與儲運、核設備制造、核設施全生命周期的監(jiān)管，其中核設施包括核電廠和其他民用核設施，核電廠監(jiān)管包括選址、準入、建設、裝料調(diào)試、運行及變更、退役及后處理等各個環(huán)節(jié)。五是通過具體制度實現(xiàn)監(jiān)管，監(jiān)管制度明確了核電廠的責任。核電許可制度是世界各國最常用、最有效的準入監(jiān)管制度，是政府對核電進行監(jiān)管的最主要工具。其它配套工具還有日常監(jiān)察制度、信息通報與信息公開制度、風險評價與預警制度、公眾參與制度等。六是監(jiān)管具有強約束、重日常特點。主要核電國家的核安全監(jiān)管機構對核電廠的監(jiān)管具有強約束力，重視日常監(jiān)管并追究違規(guī)主體責任。
監(jiān)管的共同原則與模式已形成共識。一方面，核電監(jiān)管共同原則符合現(xiàn)代監(jiān)管理論與核電特殊性要求，在國際核電發(fā)展實踐被普遍認同，包括：獨立原則、公開原則、適當超前原則、專業(yè)化原則、重日常原則、經(jīng)濟的監(jiān)管原則。另一方面，主要核電國家普遍采用“點對點”的垂直監(jiān)管模式，由監(jiān)管機構直接對核電廠進行監(jiān)管，“點對點”的監(jiān)管對象是以核電機組為基本單元，每臺機組都有專門的監(jiān)管團隊。監(jiān)管過程不須都經(jīng)過地方政府或其他部門，但有些國家通過派出機構實現(xiàn)。
政府監(jiān)管、行業(yè)自律發(fā)揮各自作用。核電與核安全監(jiān)管從外部對核電廠形成約束，主要通過技術性審查實現(xiàn)社會性監(jiān)管，重點考察其是否符合技術限值和操作規(guī)范，對違規(guī)操作和經(jīng)營的核電企業(yè)予以嚴厲懲處，通過強有力的執(zhí)行和處罰以確保安全。核電行業(yè)自律機構也積極進行業(yè)內(nèi)自律監(jiān)管，從內(nèi)部形成提升安全水平的動力，如推進核電安全文化的普及、建立行業(yè)內(nèi)部評價制度等都有利于行業(yè)自我約束。主要核電國家的核電市場化程度較高，經(jīng)濟性監(jiān)管較少，一些國家的核電上網(wǎng)電價等由核電行業(yè)自律機構實現(xiàn)業(yè)內(nèi)平衡。
——監(jiān)管貫穿全程，并向應急延伸
監(jiān)管涵蓋核物質(zhì)流的各環(huán)節(jié)。核安全監(jiān)管是全流程監(jiān)管，包括前端的鈾礦開采、核材料流通等。鈾礦開采監(jiān)管依據(jù)資源國國內(nèi)法進行，通過進行社會性監(jiān)管和企業(yè)自律性監(jiān)管實現(xiàn)。核材料流通往往需要遵循進出口雙方的國內(nèi)法及關于運輸安全的國際法。后端監(jiān)管涉及核廢料處理與核實施廢棄處置等，目前正在探索中，各國進展程度不一。
反應堆監(jiān)管始終是監(jiān)管核心。核反應堆是核物質(zhì)集中區(qū)與核輻射的主要來源，是最可能造成風險的環(huán)節(jié)與區(qū)域，因此核電廠場內(nèi)監(jiān)管始終是確保安全第一的關鍵，反應堆監(jiān)管是監(jiān)管核心。福島核事故后，各國在第一時間均對本國核電廠核反應堆進行安全測試，說明核反應堆的安全運行對于核電安全來說極其重要，各國都密切關注核反應堆的安全。雖然技術進步使安全性能將會大大提升，但反應堆仍是技術事故概率和人為操作失誤可能性最高的區(qū)域，因此，反應堆始終是監(jiān)管核心。
后端監(jiān)管日益受到重視。核廢料處理、核電廠廢棄處置等后端環(huán)節(jié)監(jiān)管已成為核電與核安全監(jiān)管的重點發(fā)展方向。主要核電國家均有不同的法規(guī)對核廢料的處理等后端問題進行規(guī)定并進行相應的監(jiān)管。法國的《放射性材料和廢物管理規(guī)劃法》明確提出分離嬗變、深層處置和暫時貯存之間的互補性，并提出具體的時間表。德國則建立了健全的監(jiān)督管理體制，成立了聯(lián)邦放射保護辦公室，該機構在核能源法及輻射保護預防法的框架下，負責核安全、放射性物質(zhì)運輸和放射性廢物處置。英國近年來將核運行與核退役兩者的管理職能分開，專門成立了核退役管理局負責核退役事物的管理。
應急響應已成為監(jiān)管的重要延伸。主要核電國家均在不同程度上擁有重大事故的應急預案，福島核事故后，各國普遍結合監(jiān)管改進加強了應急響應工作，應急響應與監(jiān)管、預警的關系日趨緊密。應急響應的關鍵是：(1)應急響應計劃和準備;(2)應急組織及人員的職責;(3)應急計劃區(qū)或計劃的范圍;(4)應急輻射監(jiān)測計劃;(5)應急措施所依據(jù)的輻射劑量值;(6)各種可能的事故;(7?雪信息系統(tǒng)與公眾溝通;?穴8?雪應急響應程序;⑼應急訓練計劃。
——重視能力建設，重視信息與文化
“人、財、物、網(wǎng)”保障將為監(jiān)管提供物質(zhì)基礎。監(jiān)管人員、監(jiān)管經(jīng)費、監(jiān)管設備將為監(jiān)管提供物質(zhì)保障，信息化將促進核安全相關信息的及時溝通。“質(zhì)高量足”的監(jiān)管保障將是提高監(jiān)管能力，并使之與核電規(guī)模相適應的必要條件。
信息溝通與信息公開將有利于社會參與。核電先進國家大多實行了信息溝通制度，縱向溝通主要是核電企業(yè)與監(jiān)管機構之間的溝通，橫向溝通主要是核電企業(yè)間、核電企業(yè)與行業(yè)協(xié)會間、核電企業(yè)與公眾之間的溝通。核電企業(yè)與政府、公眾等各方的信息溝通，有利于實時監(jiān)測與安全監(jiān)察，有利于風險通報，有利于社會參與。核能監(jiān)管機構與核電廠必須培養(yǎng)尊重公民健康、安全保障及信息溝通能力，并回應社會所關心的問題(經(jīng)合組織核能機構，2002年)。核電監(jiān)管的信息必須對公眾公開，監(jiān)管機構必須尊重公民的擔憂。信息公開可以讓公眾近距離了解核電，使得公眾對核電及監(jiān)管機構的信心大增。
核安全文化是公眾參與的特殊形式。IAEA的INSAG-4文件明確了對從業(yè)人員安全文化的要求。在核電廠普及核安全文化有利于核電運營管理人員實現(xiàn)自我監(jiān)管。
核電監(jiān)管面臨新形勢
——安全核電是大國能源發(fā)展的重要選項
核電仍是大國的重要能源選項。核電依然在很多國家的能源戰(zhàn)略中具有重要地位，在國民經(jīng)濟與能源需求高速增長的國家中尤為明顯。盡管福島核事故對全球核電產(chǎn)生了巨大影響，但同時也極大地推進了核電與核安全領域的監(jiān)管改進和技術進步。就目前的技術條件而言，依然只有核電能夠長期穩(wěn)定地作為化石能源的重要補充。包括三哩島、切爾諾貝利和福島在內(nèi)的三大核事故引起的核電發(fā)展低潮很大程度上歸結于事故本身的影響，核電發(fā)展的驅(qū)動因素和技術進步的基本面仍然支撐核電發(fā)展。尤其是中國、印度等發(fā)展中大國，需考慮一切手段滿足高速增長的電力需求，以滿足經(jīng)濟、穩(wěn)定、清潔、低碳的能源供給，東亞已成為全球核電發(fā)展的中心與風險防范的重點地區(qū)。
發(fā)達國家進入核電更新周期，有新建和改進核電的動力。發(fā)達國家核電比重較大，未來仍具發(fā)展?jié)摿?。盡管三哩島核事故后發(fā)達國家?guī)缀鯖]有新建機組，進行技術改進增效后既有機組增發(fā)電量十分可觀，核電產(chǎn)能穩(wěn)步提升。發(fā)達國家多數(shù)機組能效因子超過90%，繼續(xù)提升空間有限。全球90座堆齡超過35年的反應堆將在10年內(nèi)面臨退役高峰，福島核事故后機組延壽審批難度顯著加大，推升了新建機組的需求。美國NRC于2012年宣布向南方電力公司AP1000核電項目發(fā)放建造和運行聯(lián)合許可證，是34年來首次批準的新建許可。同年美國能源部宣布投資1300萬美元用于核能創(chuàng)新，確保美國核工業(yè)的競爭力。被視為“20年來最大變革”的英國《能源改革法》也將核電與可再生能源視為重中之重。
“小堆核電”將成為趨勢，但有可能增加監(jiān)管成本。“小堆核電”即采用小型模塊化反應堆的核電，已成為美國及世界未來核能發(fā)電的關鍵所在，具有更高的安全性并可以根據(jù)定制靈活地實現(xiàn)電-熱-冷-水(淡化)多聯(lián)供，主要核電國家都在積極探尋模塊式小堆的技術。模塊式小堆所需的設計、技術、安全標準均高于傳統(tǒng)大堆機組，這對核電與核安全監(jiān)管提出了一定挑戰(zhàn)，監(jiān)管人員和監(jiān)管成本將有可能增加。
——各方更加重視核電與核安全監(jiān)管
IAEA將持續(xù)發(fā)揮核心指導作用。2011年9月通過的《核安全行動計劃》為鞏固全球核安全框架確定了工作安排。2012年以推進落實該行動計劃為核心，在核安全領域開展了大量卓有成效的工作，包括：開展核電廠安全薄弱環(huán)節(jié)評定，加強同行評審服務，加強應急準備和響應能力，加強和維持能力建設，擴大并加強各領域之間的溝通與信息同享，審查安全標準，尤其是事故預防、應急準備等至關重要的領域。
各核電大國紛紛出臺監(jiān)管改進措施。福島核事故促使主要核電國家加強反思，推動了核安全監(jiān)管體制改革，并采取有效措施提升核安全水平。日本方面，福島核事故官方最終報告反思了事故原因和應急處置過程的不當，并對核電與核安全監(jiān)管體制進行了深刻改革，“原子能規(guī)制委員會”及其執(zhí)行機構“原子能規(guī)制廳”正式成立，統(tǒng)一負責全部核安全監(jiān)管，革除了以往監(jiān)管不獨立的弊端。2013年以來，日本監(jiān)管系統(tǒng)正在根據(jù)新訂標準重新啟動并重新評估反應堆安全性。美國方面，2012年3月發(fā)布指令，要求2016年底內(nèi)完成有加強安全的整改要求，包括合理配置足量的安全設備、安裝加強型設備等。歐盟方面，2012年10月發(fā)布了基于對全部反應堆歷時一年半的審查的最終報告，認為歐盟核電廠安全標準很高，不必關停，但對每一座核電廠提出了加強安全的具體措施，包括加強風險評估、建立應急指揮系統(tǒng)等。2014年6月歐盟已批準一項新的法律加強安全標準并提升對核設施的監(jiān)管，確保整個歐盟的每一個核電廠都遵循最高的安全標準。
——國際核安全新形勢及監(jiān)管新趨勢
對核電定位的新認識——核電是安全能源，但需提高安全標準。IAEA認為：核能還要繼續(xù)發(fā)展，但要進一步提高安全標準 。這是國際層面上在福島核事故后首次對核能發(fā)展予以肯定。世界能源理事會認為：“未來核電的定位仍將是安全的、高效的，全球各國除了個別國家外，仍在有序地發(fā)展本國核電” 。在2014年5月6日結束的G7能源部長會議發(fā)表的聯(lián)合聲明中表示：“我們應重視那些作為基荷能源的低碳資源。當今可用的持續(xù)性低碳能源只有水電和核能。”G7成員國的聯(lián)合聲明無疑給核電的復蘇和發(fā)展打了一劑強心針。
各國難以舍棄核電計劃。在全球變暖及低碳訴求的背景下，發(fā)展核電是人類的最優(yōu)選擇之一。美國已經(jīng)發(fā)放了新建核電機組的許可，聯(lián)邦政府出資支持核電技術發(fā)展。連深受福島核事故影響的日本，也將核電定位為“為能源供求結構穩(wěn)定作出貢獻的重要基荷電源”，并提出“若被認定符合管控標準，就將推進重啟”的方針。從人類和平利用核能的歷史看，重大的核事故在短期內(nèi)對核能利用會產(chǎn)生一定的影響，但從中長期來看，隨著技術進步、監(jiān)管改進，人類和平利用核能的步伐是不可阻擋的。
IAEA積極行動并提出新要求。福島核事故后，IAEA對全球主要在運核電廠進行安全事故排查，對主要國家的核監(jiān)管機構進行審查。IAEA制訂“核安全行動計劃”，對全球核電監(jiān)管提出了具體要求，核心內(nèi)容為12項改進措施。2013年4月11日舉行的IAEA有效核監(jiān)管體系國際會議，要求各國把其預案中的核電廠事故應對應急措施，上升為核安全監(jiān)管體系規(guī)章制度內(nèi)容。
監(jiān)管國際化趨勢加劇。核電技術的全球化與核安全國際合作程度日益加深，國際組織核安全檢查及跨國核安全評價蓬勃發(fā)展，預示著未來核電與核安全監(jiān)管有望進一步向國際化發(fā)展。2013年美國全球安全分析研究所(IAGS)發(fā)布的報告中指出，未來的核電與核安全監(jiān)管必將是IAEA領導下，歐、美、中、俄共同支撐的國際體系。
啟示與借鑒
——完善的法律與標準體系有利于實現(xiàn)法制化監(jiān)管
監(jiān)管法制化是我國監(jiān)管改革的重要目標，法律體系是法制化監(jiān)管的制度基礎和依據(jù)。我國的核電與核安全領域立法工作相對于近年來迅猛發(fā)展的核電來說明顯滯后，長期缺乏基本法，權責規(guī)定不明確，專門法數(shù)量少、更新慢、不匹配等現(xiàn)實情況，將使得核電與核安全監(jiān)管難以在更高要求上得到有效落實。借鑒國際經(jīng)驗，完善我國核電與核安全法律與標準體系，對于加強我國核電與核安全監(jiān)管至關重要。
——高層級的獨立機構有利于有效實現(xiàn)監(jiān)管
核電與核安全監(jiān)管涉及重大公共利益與公共安全，需要各個環(huán)節(jié)和領域確保“安全第一”，只有國家統(tǒng)一管理才能解決條塊分割和信息不對稱導致的問題。我國目前的監(jiān)管體制尚不能對核能這個特殊領域進行高效率全程監(jiān)管。借鑒國際經(jīng)驗，建立具有高層級、獨立性、權威性、統(tǒng)一包容、有效性等特點的核安全監(jiān)管體制，是國家核能利用安全、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要保障。
——“質(zhì)高量足”的監(jiān)管保障有利于提高監(jiān)管能力
我國核電發(fā)展迅猛，但監(jiān)管能力相對落后，監(jiān)管保障薄弱是重要原因。先進核電國家的監(jiān)管保障與能力建設為我國核電與核安全監(jiān)管改進提供了方向，其“質(zhì)高量足”的“人、財、物、網(wǎng)”具有以下特點：一是專業(yè)監(jiān)管人員數(shù)量足，素質(zhì)高;二是監(jiān)管經(jīng)費保障程度可靠;三是監(jiān)管設備質(zhì)量及信息化程度高;四是信息透明與公眾參與。
——健全的監(jiān)管機制有利于監(jiān)管高效落實
核電監(jiān)管機制是實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要工具，應充分考慮核電監(jiān)管的特殊性，統(tǒng)籌能源及核電發(fā)展、能源與環(huán)境監(jiān)管、核安全監(jiān)管的關系，確保相關領域發(fā)展與安全的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。重點包括：(1)完善監(jiān)管制度，明確各方責任，確保各環(huán)節(jié)、各領域中相關各方的責任。(2)完善應急機制，應把應急管理與日常監(jiān)管緊密結合，使應急成為監(jiān)管的重要延伸。(3)加強政府引導和創(chuàng)新機制建設，引導核電企業(yè)建設更加重視自身監(jiān)管與核安全文化建設。
——加強國際合作是提升監(jiān)管能力的重要途徑
積極開展雙邊、多邊和區(qū)域核安全交流與合作，加強核電與核安全監(jiān)管國際經(jīng)驗的學習與研判，積極參與國際核電與核安全國際治理，有利于發(fā)現(xiàn)并消除各國核電與核安全監(jiān)管體制和監(jiān)管依據(jù)的不足，并提高監(jiān)管能力。
核電監(jiān)管的國際經(jīng)驗
——監(jiān)管立法完善，優(yōu)先明確權責
完整的法律體系是監(jiān)管的制度基礎。主要核電國家已形成了完整的核能法律體系，成為可靠的監(jiān)管依據(jù)。國內(nèi)法主要包括核能利用基本法、專門法、標準規(guī)范等，從制度安排、權責關系、實施工具、責任追究等方面進行了詳細規(guī)定。一般來說，“原子能法”是基本法，“核安全法”是準基本法，這兩部法律是最為重要的監(jiān)管依據(jù)。
基本法通常首先明確權責關系。主要核電國家都較早地出臺了關于核能利用或核安全的基本法，明確了涉核主體的權責關系。其共同點是：明確了政府、市場、社會公眾在核能領域的定位及關系;確立了獨立監(jiān)管機構，并賦權其全權進行核安全監(jiān)管;清晰劃分了監(jiān)管職能與政策職能及相應部門權責?鴉明確規(guī)定了核能利用主體的風險責任。如美國1974年《能源重組法》決定建立美國核管制委員會(NRC)，并賦權其作為完全獨立于政府的專門監(jiān)管機構進行民用核能監(jiān)管。
專門法和配套法規(guī)明確了對核物質(zhì)流各領域與環(huán)節(jié)的要求。如德國1984年《核安全和輻射防護法》、1986年《輻射防護法》，規(guī)定了輻射監(jiān)測、放射性廢物基本標準、違規(guī)責任等。福島核事故后?熏美國NRC對全美核電廠安全水平提出12條新建議，并據(jù)此重新修訂監(jiān)管依據(jù)，改進監(jiān)管機構，重點是重新界定權責。
標準規(guī)范體系是進行核電與核安全監(jiān)管核查的標尺。標準規(guī)范是具有法律約束力的技術指標具體限值與程序性規(guī)范標準，除前蘇聯(lián)地區(qū)外，大部分國家都依據(jù)國際原子能組織(IAEA)的框架建立。安全原則和技術參考文件是標準規(guī)范的特殊形式。在這方面，各國具有相似性。
——監(jiān)管機構獨立，實行垂直監(jiān)管
對核能利用實行特殊的獨立監(jiān)管。監(jiān)管貫穿了核物質(zhì)流的全生命周期，核電監(jiān)管是核安全監(jiān)管的重要組成部分，監(jiān)管通常由獨立機構進行。核電與核安全監(jiān)管涉及能源監(jiān)管與環(huán)境監(jiān)管，同時也是特殊領域的生產(chǎn)安全監(jiān)管;包括了社會性監(jiān)管和經(jīng)濟性監(jiān)管，全生命周期各環(huán)節(jié)均涉及重大公共安全。“特殊”的核電與核安全監(jiān)管表現(xiàn)為以核物質(zhì)流為軸線的縱向一體化監(jiān)管。
機構、職能、權責關系明確。一是監(jiān)管機構層級高，定位和權責通常由法律規(guī)定，由國家直接領導，對核電與核安全各環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)管。二是監(jiān)管機構具有獨立性，核輻射監(jiān)管與防護通常是由國家核安全監(jiān)管機構全權負責，與環(huán)保部門分割得比較清晰，但核廢料儲存等環(huán)節(jié)也會不同程度涉及國土資源部門及地方政府。三是監(jiān)管具有優(yōu)先性，相關部門予以配合。與環(huán)境監(jiān)管、能源監(jiān)管相比，核電與核安全具有綜合性、重要性，應急響應與日常監(jiān)管緊密聯(lián)系。將核安全擺在首位，可以很大程度上減少核安全事故的發(fā)生。主要核電國家都將核電監(jiān)管機構獨立并超越于其他部門之上，其他部門都需要配合核安全監(jiān)管的工作，如美國NRC就需要勞動部、交通部、環(huán)保局、商務部和國防部等部門的配合。四是監(jiān)管職能和內(nèi)容具有完整性，從環(huán)節(jié)上看，通常包括鈾礦開發(fā)、核材料流通與儲運、核設備制造、核設施全生命周期的監(jiān)管，其中核設施包括核電廠和其他民用核設施，核電廠監(jiān)管包括選址、準入、建設、裝料調(diào)試、運行及變更、退役及后處理等各個環(huán)節(jié)。五是通過具體制度實現(xiàn)監(jiān)管，監(jiān)管制度明確了核電廠的責任。核電許可制度是世界各國最常用、最有效的準入監(jiān)管制度，是政府對核電進行監(jiān)管的最主要工具。其它配套工具還有日常監(jiān)察制度、信息通報與信息公開制度、風險評價與預警制度、公眾參與制度等。六是監(jiān)管具有強約束、重日常特點。主要核電國家的核安全監(jiān)管機構對核電廠的監(jiān)管具有強約束力，重視日常監(jiān)管并追究違規(guī)主體責任。
監(jiān)管的共同原則與模式已形成共識。一方面，核電監(jiān)管共同原則符合現(xiàn)代監(jiān)管理論與核電特殊性要求，在國際核電發(fā)展實踐被普遍認同，包括：獨立原則、公開原則、適當超前原則、專業(yè)化原則、重日常原則、經(jīng)濟的監(jiān)管原則。另一方面，主要核電國家普遍采用“點對點”的垂直監(jiān)管模式，由監(jiān)管機構直接對核電廠進行監(jiān)管，“點對點”的監(jiān)管對象是以核電機組為基本單元，每臺機組都有專門的監(jiān)管團隊。監(jiān)管過程不須都經(jīng)過地方政府或其他部門，但有些國家通過派出機構實現(xiàn)。
政府監(jiān)管、行業(yè)自律發(fā)揮各自作用。核電與核安全監(jiān)管從外部對核電廠形成約束，主要通過技術性審查實現(xiàn)社會性監(jiān)管，重點考察其是否符合技術限值和操作規(guī)范，對違規(guī)操作和經(jīng)營的核電企業(yè)予以嚴厲懲處，通過強有力的執(zhí)行和處罰以確保安全。核電行業(yè)自律機構也積極進行業(yè)內(nèi)自律監(jiān)管，從內(nèi)部形成提升安全水平的動力，如推進核電安全文化的普及、建立行業(yè)內(nèi)部評價制度等都有利于行業(yè)自我約束。主要核電國家的核電市場化程度較高，經(jīng)濟性監(jiān)管較少，一些國家的核電上網(wǎng)電價等由核電行業(yè)自律機構實現(xiàn)業(yè)內(nèi)平衡。
——監(jiān)管貫穿全程，并向應急延伸
監(jiān)管涵蓋核物質(zhì)流的各環(huán)節(jié)。核安全監(jiān)管是全流程監(jiān)管，包括前端的鈾礦開采、核材料流通等。鈾礦開采監(jiān)管依據(jù)資源國國內(nèi)法進行，通過進行社會性監(jiān)管和企業(yè)自律性監(jiān)管實現(xiàn)。核材料流通往往需要遵循進出口雙方的國內(nèi)法及關于運輸安全的國際法。后端監(jiān)管涉及核廢料處理與核實施廢棄處置等，目前正在探索中，各國進展程度不一。
反應堆監(jiān)管始終是監(jiān)管核心。核反應堆是核物質(zhì)集中區(qū)與核輻射的主要來源，是最可能造成風險的環(huán)節(jié)與區(qū)域，因此核電廠場內(nèi)監(jiān)管始終是確保安全第一的關鍵，反應堆監(jiān)管是監(jiān)管核心。福島核事故后，各國在第一時間均對本國核電廠核反應堆進行安全測試，說明核反應堆的安全運行對于核電安全來說極其重要，各國都密切關注核反應堆的安全。雖然技術進步使安全性能將會大大提升，但反應堆仍是技術事故概率和人為操作失誤可能性最高的區(qū)域，因此，反應堆始終是監(jiān)管核心。
后端監(jiān)管日益受到重視。核廢料處理、核電廠廢棄處置等后端環(huán)節(jié)監(jiān)管已成為核電與核安全監(jiān)管的重點發(fā)展方向。主要核電國家均有不同的法規(guī)對核廢料的處理等后端問題進行規(guī)定并進行相應的監(jiān)管。法國的《放射性材料和廢物管理規(guī)劃法》明確提出分離嬗變、深層處置和暫時貯存之間的互補性，并提出具體的時間表。德國則建立了健全的監(jiān)督管理體制，成立了聯(lián)邦放射保護辦公室，該機構在核能源法及輻射保護預防法的框架下，負責核安全、放射性物質(zhì)運輸和放射性廢物處置。英國近年來將核運行與核退役兩者的管理職能分開，專門成立了核退役管理局負責核退役事物的管理。
應急響應已成為監(jiān)管的重要延伸。主要核電國家均在不同程度上擁有重大事故的應急預案，福島核事故后，各國普遍結合監(jiān)管改進加強了應急響應工作，應急響應與監(jiān)管、預警的關系日趨緊密。應急響應的關鍵是：(1)應急響應計劃和準備;(2)應急組織及人員的職責;(3)應急計劃區(qū)或計劃的范圍;(4)應急輻射監(jiān)測計劃;(5)應急措施所依據(jù)的輻射劑量值;(6)各種可能的事故;(7?雪信息系統(tǒng)與公眾溝通;?穴8?雪應急響應程序;⑼應急訓練計劃。
——重視能力建設，重視信息與文化
“人、財、物、網(wǎng)”保障將為監(jiān)管提供物質(zhì)基礎。監(jiān)管人員、監(jiān)管經(jīng)費、監(jiān)管設備將為監(jiān)管提供物質(zhì)保障，信息化將促進核安全相關信息的及時溝通。“質(zhì)高量足”的監(jiān)管保障將是提高監(jiān)管能力，并使之與核電規(guī)模相適應的必要條件。
信息溝通與信息公開將有利于社會參與。核電先進國家大多實行了信息溝通制度，縱向溝通主要是核電企業(yè)與監(jiān)管機構之間的溝通，橫向溝通主要是核電企業(yè)間、核電企業(yè)與行業(yè)協(xié)會間、核電企業(yè)與公眾之間的溝通。核電企業(yè)與政府、公眾等各方的信息溝通，有利于實時監(jiān)測與安全監(jiān)察，有利于風險通報，有利于社會參與。核能監(jiān)管機構與核電廠必須培養(yǎng)尊重公民健康、安全保障及信息溝通能力，并回應社會所關心的問題(經(jīng)合組織核能機構，2002年)。核電監(jiān)管的信息必須對公眾公開，監(jiān)管機構必須尊重公民的擔憂。信息公開可以讓公眾近距離了解核電，使得公眾對核電及監(jiān)管機構的信心大增。
核安全文化是公眾參與的特殊形式。IAEA的INSAG-4文件明確了對從業(yè)人員安全文化的要求。在核電廠普及核安全文化有利于核電運營管理人員實現(xiàn)自我監(jiān)管。
核電監(jiān)管面臨新形勢
——安全核電是大國能源發(fā)展的重要選項
核電仍是大國的重要能源選項。核電依然在很多國家的能源戰(zhàn)略中具有重要地位，在國民經(jīng)濟與能源需求高速增長的國家中尤為明顯。盡管福島核事故對全球核電產(chǎn)生了巨大影響，但同時也極大地推進了核電與核安全領域的監(jiān)管改進和技術進步。就目前的技術條件而言，依然只有核電能夠長期穩(wěn)定地作為化石能源的重要補充。包括三哩島、切爾諾貝利和福島在內(nèi)的三大核事故引起的核電發(fā)展低潮很大程度上歸結于事故本身的影響，核電發(fā)展的驅(qū)動因素和技術進步的基本面仍然支撐核電發(fā)展。尤其是中國、印度等發(fā)展中大國，需考慮一切手段滿足高速增長的電力需求，以滿足經(jīng)濟、穩(wěn)定、清潔、低碳的能源供給，東亞已成為全球核電發(fā)展的中心與風險防范的重點地區(qū)。
發(fā)達國家進入核電更新周期，有新建和改進核電的動力。發(fā)達國家核電比重較大，未來仍具發(fā)展?jié)摿?。盡管三哩島核事故后發(fā)達國家?guī)缀鯖]有新建機組，進行技術改進增效后既有機組增發(fā)電量十分可觀，核電產(chǎn)能穩(wěn)步提升。發(fā)達國家多數(shù)機組能效因子超過90%，繼續(xù)提升空間有限。全球90座堆齡超過35年的反應堆將在10年內(nèi)面臨退役高峰，福島核事故后機組延壽審批難度顯著加大，推升了新建機組的需求。美國NRC于2012年宣布向南方電力公司AP1000核電項目發(fā)放建造和運行聯(lián)合許可證，是34年來首次批準的新建許可。同年美國能源部宣布投資1300萬美元用于核能創(chuàng)新，確保美國核工業(yè)的競爭力。被視為“20年來最大變革”的英國《能源改革法》也將核電與可再生能源視為重中之重。
“小堆核電”將成為趨勢，但有可能增加監(jiān)管成本。“小堆核電”即采用小型模塊化反應堆的核電，已成為美國及世界未來核能發(fā)電的關鍵所在，具有更高的安全性并可以根據(jù)定制靈活地實現(xiàn)電-熱-冷-水(淡化)多聯(lián)供，主要核電國家都在積極探尋模塊式小堆的技術。模塊式小堆所需的設計、技術、安全標準均高于傳統(tǒng)大堆機組，這對核電與核安全監(jiān)管提出了一定挑戰(zhàn)，監(jiān)管人員和監(jiān)管成本將有可能增加。
——各方更加重視核電與核安全監(jiān)管
IAEA將持續(xù)發(fā)揮核心指導作用。2011年9月通過的《核安全行動計劃》為鞏固全球核安全框架確定了工作安排。2012年以推進落實該行動計劃為核心，在核安全領域開展了大量卓有成效的工作，包括：開展核電廠安全薄弱環(huán)節(jié)評定，加強同行評審服務，加強應急準備和響應能力，加強和維持能力建設，擴大并加強各領域之間的溝通與信息同享，審查安全標準，尤其是事故預防、應急準備等至關重要的領域。
各核電大國紛紛出臺監(jiān)管改進措施。福島核事故促使主要核電國家加強反思，推動了核安全監(jiān)管體制改革，并采取有效措施提升核安全水平。日本方面，福島核事故官方最終報告反思了事故原因和應急處置過程的不當，并對核電與核安全監(jiān)管體制進行了深刻改革，“原子能規(guī)制委員會”及其執(zhí)行機構“原子能規(guī)制廳”正式成立，統(tǒng)一負責全部核安全監(jiān)管，革除了以往監(jiān)管不獨立的弊端。2013年以來，日本監(jiān)管系統(tǒng)正在根據(jù)新訂標準重新啟動并重新評估反應堆安全性。美國方面，2012年3月發(fā)布指令，要求2016年底內(nèi)完成有加強安全的整改要求，包括合理配置足量的安全設備、安裝加強型設備等。歐盟方面，2012年10月發(fā)布了基于對全部反應堆歷時一年半的審查的最終報告，認為歐盟核電廠安全標準很高，不必關停，但對每一座核電廠提出了加強安全的具體措施，包括加強風險評估、建立應急指揮系統(tǒng)等。2014年6月歐盟已批準一項新的法律加強安全標準并提升對核設施的監(jiān)管，確保整個歐盟的每一個核電廠都遵循最高的安全標準。
——國際核安全新形勢及監(jiān)管新趨勢
對核電定位的新認識——核電是安全能源，但需提高安全標準。IAEA認為：核能還要繼續(xù)發(fā)展，但要進一步提高安全標準 。這是國際層面上在福島核事故后首次對核能發(fā)展予以肯定。世界能源理事會認為：“未來核電的定位仍將是安全的、高效的，全球各國除了個別國家外，仍在有序地發(fā)展本國核電” 。在2014年5月6日結束的G7能源部長會議發(fā)表的聯(lián)合聲明中表示：“我們應重視那些作為基荷能源的低碳資源。當今可用的持續(xù)性低碳能源只有水電和核能。”G7成員國的聯(lián)合聲明無疑給核電的復蘇和發(fā)展打了一劑強心針。
各國難以舍棄核電計劃。在全球變暖及低碳訴求的背景下，發(fā)展核電是人類的最優(yōu)選擇之一。美國已經(jīng)發(fā)放了新建核電機組的許可，聯(lián)邦政府出資支持核電技術發(fā)展。連深受福島核事故影響的日本，也將核電定位為“為能源供求結構穩(wěn)定作出貢獻的重要基荷電源”，并提出“若被認定符合管控標準，就將推進重啟”的方針。從人類和平利用核能的歷史看，重大的核事故在短期內(nèi)對核能利用會產(chǎn)生一定的影響，但從中長期來看，隨著技術進步、監(jiān)管改進，人類和平利用核能的步伐是不可阻擋的。
IAEA積極行動并提出新要求。福島核事故后，IAEA對全球主要在運核電廠進行安全事故排查，對主要國家的核監(jiān)管機構進行審查。IAEA制訂“核安全行動計劃”，對全球核電監(jiān)管提出了具體要求，核心內(nèi)容為12項改進措施。2013年4月11日舉行的IAEA有效核監(jiān)管體系國際會議，要求各國把其預案中的核電廠事故應對應急措施，上升為核安全監(jiān)管體系規(guī)章制度內(nèi)容。
監(jiān)管國際化趨勢加劇。核電技術的全球化與核安全國際合作程度日益加深，國際組織核安全檢查及跨國核安全評價蓬勃發(fā)展，預示著未來核電與核安全監(jiān)管有望進一步向國際化發(fā)展。2013年美國全球安全分析研究所(IAGS)發(fā)布的報告中指出，未來的核電與核安全監(jiān)管必將是IAEA領導下，歐、美、中、俄共同支撐的國際體系。
啟示與借鑒
——完善的法律與標準體系有利于實現(xiàn)法制化監(jiān)管
監(jiān)管法制化是我國監(jiān)管改革的重要目標，法律體系是法制化監(jiān)管的制度基礎和依據(jù)。我國的核電與核安全領域立法工作相對于近年來迅猛發(fā)展的核電來說明顯滯后，長期缺乏基本法，權責規(guī)定不明確，專門法數(shù)量少、更新慢、不匹配等現(xiàn)實情況，將使得核電與核安全監(jiān)管難以在更高要求上得到有效落實。借鑒國際經(jīng)驗，完善我國核電與核安全法律與標準體系，對于加強我國核電與核安全監(jiān)管至關重要。
——高層級的獨立機構有利于有效實現(xiàn)監(jiān)管
核電與核安全監(jiān)管涉及重大公共利益與公共安全，需要各個環(huán)節(jié)和領域確保“安全第一”，只有國家統(tǒng)一管理才能解決條塊分割和信息不對稱導致的問題。我國目前的監(jiān)管體制尚不能對核能這個特殊領域進行高效率全程監(jiān)管。借鑒國際經(jīng)驗，建立具有高層級、獨立性、權威性、統(tǒng)一包容、有效性等特點的核安全監(jiān)管體制，是國家核能利用安全、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要保障。
——“質(zhì)高量足”的監(jiān)管保障有利于提高監(jiān)管能力
我國核電發(fā)展迅猛，但監(jiān)管能力相對落后，監(jiān)管保障薄弱是重要原因。先進核電國家的監(jiān)管保障與能力建設為我國核電與核安全監(jiān)管改進提供了方向，其“質(zhì)高量足”的“人、財、物、網(wǎng)”具有以下特點：一是專業(yè)監(jiān)管人員數(shù)量足，素質(zhì)高;二是監(jiān)管經(jīng)費保障程度可靠;三是監(jiān)管設備質(zhì)量及信息化程度高;四是信息透明與公眾參與。
——健全的監(jiān)管機制有利于監(jiān)管高效落實
核電監(jiān)管機制是實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要工具，應充分考慮核電監(jiān)管的特殊性，統(tǒng)籌能源及核電發(fā)展、能源與環(huán)境監(jiān)管、核安全監(jiān)管的關系，確保相關領域發(fā)展與安全的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。重點包括：(1)完善監(jiān)管制度，明確各方責任，確保各環(huán)節(jié)、各領域中相關各方的責任。(2)完善應急機制，應把應急管理與日常監(jiān)管緊密結合，使應急成為監(jiān)管的重要延伸。(3)加強政府引導和創(chuàng)新機制建設，引導核電企業(yè)建設更加重視自身監(jiān)管與核安全文化建設。
——加強國際合作是提升監(jiān)管能力的重要途徑
積極開展雙邊、多邊和區(qū)域核安全交流與合作，加強核電與核安全監(jiān)管國際經(jīng)驗的學習與研判，積極參與國際核電與核安全國際治理，有利于發(fā)現(xiàn)并消除各國核電與核安全監(jiān)管體制和監(jiān)管依據(jù)的不足，并提高監(jiān)管能力。
