國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出2015年底前試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度，為全面推行排污權(quán)有償使用和交易制度奠定基礎(chǔ)。據(jù)悉，2007年啟動(dòng)的這項(xiàng)試點(diǎn)工作已經(jīng)在天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)省市區(qū)開(kāi)展。
專家表示，該意見(jiàn)的出臺(tái)將奠定環(huán)境資源有價(jià)的理論基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在污染物總量減排中的作用，有利于減小政府和企業(yè)節(jié)能減排壓力，提高環(huán)境資源的配置效率，降低社會(huì)平均治理成本，有效改善環(huán)境。
市場(chǎng)行為推動(dòng)環(huán)保治理
排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許的排放污染物種類和數(shù)量。排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場(chǎng)機(jī)制，建立合法的污染物排放機(jī)制，并允許該權(quán)利像商品一樣被買入賣出，通過(guò)買和賣，轉(zhuǎn)變環(huán)境資源無(wú)償使用的觀點(diǎn)，樹(shù)立環(huán)境資源的價(jià)值觀念。
當(dāng)前，推動(dòng)污染減排主要依靠行政手段，社會(huì)減排成本較高，減排成果難以持續(xù)鞏固。同時(shí)，企業(yè)每年只需繳納并不高的排污費(fèi)就可排污，導(dǎo)致出現(xiàn)眾多污染大戶污染成本低，環(huán)保投入不足等現(xiàn)象。
而排污權(quán)交易制度旨在使企業(yè)為自身利益調(diào)動(dòng)治污的積極性，治污從政府的強(qiáng)制行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺(jué)的市場(chǎng)行為。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南說(shuō)，對(duì)一些特定的行業(yè)企業(yè)而言，獲取排污權(quán)是其進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提，甚至可以理解為生產(chǎn)要素的投入。一旦排污權(quán)核定并有償取得，排污單位就會(huì)十分珍惜這種環(huán)境資源，在市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源的最優(yōu)配置。
環(huán)保部總量司副司長(zhǎng)黃小贈(zèng)表示，排污權(quán)有償使用，涉及兩類企業(yè)。一是現(xiàn)有排污單位，意見(jiàn)明確，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，以及企業(yè)承受能力等，逐步實(shí)行有償取得，而不是一刀切，這給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作。
二是對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目，排污權(quán)原則上都要以有償方式取得，這體現(xiàn)了更嚴(yán)格的管理要求，有利于促進(jìn)新建項(xiàng)目珍惜環(huán)境資源，采取先進(jìn)工藝技術(shù)和污染防治措施，減少污染物排放。
短期看，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)可能會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)的窘境;但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，企業(yè)會(huì)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)壓力而主動(dòng)節(jié)能減排，進(jìn)而減輕社會(huì)節(jié)能壓力。
以浙江征收標(biāo)準(zhǔn)為例，對(duì)全國(guó)電力行業(yè)每噸二氧化硫、氮氧化物年征收有償使用費(fèi)1000元，30萬(wàn)千瓦以上機(jī)組每度電增加成本2厘錢，占發(fā)電成本的0.6%。若將成本通過(guò)價(jià)格疏導(dǎo)到消費(fèi)市場(chǎng)，將助推CPI(居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù))提高0.02個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)造紙行業(yè)每噸化學(xué)需氧量、氨氮年征收有償使用費(fèi)4000元，征收的排污權(quán)有償使用費(fèi)占行業(yè)總產(chǎn)值0.15%，助推CPI提高0.002個(gè)百分點(diǎn)。
排污權(quán)與排污費(fèi)不可相互替代
按照現(xiàn)有的排污收費(fèi)制度，企業(yè)要根據(jù)排放污染物的數(shù)量繳納排污費(fèi)。意見(jiàn)明確，有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)。黃小贈(zèng)表示，對(duì)企業(yè)征收排污權(quán)有償使用費(fèi)和征收排污費(fèi)并不矛盾，不可相互取代。
黃小贈(zèng)說(shuō)，企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)，反映的是占用環(huán)境資源的價(jià)值，基于占用的指標(biāo)量進(jìn)行征收。征收環(huán)節(jié)在前端，是對(duì)排污行為的前置約束，目的是推動(dòng)企業(yè)減少環(huán)境資源的占取，解決我國(guó)環(huán)境容量資源長(zhǎng)期無(wú)價(jià)和低價(jià)使用的問(wèn)題。
而排污費(fèi)是進(jìn)行污染補(bǔ)償，根據(jù)排污單位的實(shí)際排放量進(jìn)行征收，征收環(huán)節(jié)在后端，是對(duì)排污行為的末端約束。目的是推動(dòng)企業(yè)減少污染排放，增加環(huán)保資金用于支持重點(diǎn)減排項(xiàng)目建設(shè)。
業(yè)界擔(dān)心，征收排污權(quán)有償使用費(fèi)，占用了企業(yè)一定資金，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。黃小贈(zèng)表示，從短期來(lái)看，會(huì)增加企業(yè)一定經(jīng)營(yíng)成本，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)，甚至可能破產(chǎn)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將迫使排污企業(yè)采用新技術(shù)、新設(shè)備，減少對(duì)排污權(quán)的占有，從而促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使企業(yè)在綠色發(fā)展中贏得生存機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)能力，對(duì)企業(yè)和社會(huì)都是有利的。
實(shí)際上，意見(jiàn)明確有償使用費(fèi)統(tǒng)籌用于污染防治，如考慮試點(diǎn)企業(yè)采用先進(jìn)污染防治工程得到財(cái)政補(bǔ)助，加上企業(yè)減排措施形成的富余排污權(quán)可進(jìn)行二次交易帶來(lái)一定效益，試點(diǎn)對(duì)企業(yè)影響將更小。同時(shí)，意見(jiàn)提出的分期繳納、排污權(quán)抵押貸款等措施，將幫助減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
排污權(quán)交易受多重約束
排污權(quán)交易制度是否會(huì)造成部分地區(qū)排污權(quán)過(guò)于集中，導(dǎo)致局部環(huán)境質(zhì)量惡化?業(yè)內(nèi)出現(xiàn)這種擔(dān)憂。
專家表示，排污權(quán)交易要受總量控制和范圍管控，不會(huì)出現(xiàn)在某個(gè)區(qū)域內(nèi)排污權(quán)過(guò)于集中的情形。
意見(jiàn)指出，試點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格按照國(guó)家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標(biāo)分解到基層，不得突破總量控制上限。同時(shí)要求排污權(quán)交易原則上在各試點(diǎn)省份內(nèi)進(jìn)行。涉及水污染物的排污權(quán)交易僅限于在同一流域內(nèi)進(jìn)行。環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到要求的地區(qū)不得進(jìn)行增加本地區(qū)污染物總量的排污權(quán)交易。
意見(jiàn)明確，要控制行業(yè)間排污權(quán)交易?；痣娖髽I(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源進(jìn)行排污權(quán)交易。
“之所以控制交易范圍，是因?yàn)樵撝贫冗€在摸索，涉及內(nèi)容很多，需要試點(diǎn)研究。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授陳呂軍說(shuō)，“目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物3種污染物，由于每個(gè)行業(yè)實(shí)際排放的空氣污染物組分復(fù)雜，要做到跨行業(yè)交易較難。”
排污權(quán)轉(zhuǎn)移還要受區(qū)域總量指標(biāo)、環(huán)評(píng)審批、排放標(biāo)準(zhǔn)等政策約束。同時(shí)，為了保證當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，地方政府的污染治理計(jì)劃等各項(xiàng)環(huán)境管理要求也將對(duì)企業(yè)污染排放有約束作用。
雖然企業(yè)可以通過(guò)交易機(jī)制在市場(chǎng)上購(gòu)買到排污權(quán)，但實(shí)際排放量還要受到國(guó)家和地方其他環(huán)境保護(hù)法定義務(wù)的制約。這些政策的共同作用，可以有效保證排放源當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量。
專家表示，該意見(jiàn)的出臺(tái)將奠定環(huán)境資源有價(jià)的理論基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在污染物總量減排中的作用，有利于減小政府和企業(yè)節(jié)能減排壓力，提高環(huán)境資源的配置效率，降低社會(huì)平均治理成本，有效改善環(huán)境。
市場(chǎng)行為推動(dòng)環(huán)保治理
排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許的排放污染物種類和數(shù)量。排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場(chǎng)機(jī)制，建立合法的污染物排放機(jī)制，并允許該權(quán)利像商品一樣被買入賣出，通過(guò)買和賣，轉(zhuǎn)變環(huán)境資源無(wú)償使用的觀點(diǎn)，樹(shù)立環(huán)境資源的價(jià)值觀念。
當(dāng)前，推動(dòng)污染減排主要依靠行政手段，社會(huì)減排成本較高，減排成果難以持續(xù)鞏固。同時(shí)，企業(yè)每年只需繳納并不高的排污費(fèi)就可排污，導(dǎo)致出現(xiàn)眾多污染大戶污染成本低，環(huán)保投入不足等現(xiàn)象。
而排污權(quán)交易制度旨在使企業(yè)為自身利益調(diào)動(dòng)治污的積極性，治污從政府的強(qiáng)制行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺(jué)的市場(chǎng)行為。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南說(shuō)，對(duì)一些特定的行業(yè)企業(yè)而言，獲取排污權(quán)是其進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提，甚至可以理解為生產(chǎn)要素的投入。一旦排污權(quán)核定并有償取得，排污單位就會(huì)十分珍惜這種環(huán)境資源，在市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源的最優(yōu)配置。
環(huán)保部總量司副司長(zhǎng)黃小贈(zèng)表示，排污權(quán)有償使用，涉及兩類企業(yè)。一是現(xiàn)有排污單位，意見(jiàn)明確，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，以及企業(yè)承受能力等，逐步實(shí)行有償取得，而不是一刀切，這給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作。
二是對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目，排污權(quán)原則上都要以有償方式取得，這體現(xiàn)了更嚴(yán)格的管理要求，有利于促進(jìn)新建項(xiàng)目珍惜環(huán)境資源，采取先進(jìn)工藝技術(shù)和污染防治措施，減少污染物排放。
短期看，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)可能會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)的窘境;但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，企業(yè)會(huì)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)壓力而主動(dòng)節(jié)能減排，進(jìn)而減輕社會(huì)節(jié)能壓力。
以浙江征收標(biāo)準(zhǔn)為例，對(duì)全國(guó)電力行業(yè)每噸二氧化硫、氮氧化物年征收有償使用費(fèi)1000元，30萬(wàn)千瓦以上機(jī)組每度電增加成本2厘錢，占發(fā)電成本的0.6%。若將成本通過(guò)價(jià)格疏導(dǎo)到消費(fèi)市場(chǎng)，將助推CPI(居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù))提高0.02個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)造紙行業(yè)每噸化學(xué)需氧量、氨氮年征收有償使用費(fèi)4000元，征收的排污權(quán)有償使用費(fèi)占行業(yè)總產(chǎn)值0.15%，助推CPI提高0.002個(gè)百分點(diǎn)。
排污權(quán)與排污費(fèi)不可相互替代
按照現(xiàn)有的排污收費(fèi)制度，企業(yè)要根據(jù)排放污染物的數(shù)量繳納排污費(fèi)。意見(jiàn)明確，有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)的義務(wù)。黃小贈(zèng)表示，對(duì)企業(yè)征收排污權(quán)有償使用費(fèi)和征收排污費(fèi)并不矛盾，不可相互取代。
黃小贈(zèng)說(shuō)，企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)，反映的是占用環(huán)境資源的價(jià)值，基于占用的指標(biāo)量進(jìn)行征收。征收環(huán)節(jié)在前端，是對(duì)排污行為的前置約束，目的是推動(dòng)企業(yè)減少環(huán)境資源的占取，解決我國(guó)環(huán)境容量資源長(zhǎng)期無(wú)價(jià)和低價(jià)使用的問(wèn)題。
而排污費(fèi)是進(jìn)行污染補(bǔ)償，根據(jù)排污單位的實(shí)際排放量進(jìn)行征收，征收環(huán)節(jié)在后端，是對(duì)排污行為的末端約束。目的是推動(dòng)企業(yè)減少污染排放，增加環(huán)保資金用于支持重點(diǎn)減排項(xiàng)目建設(shè)。
業(yè)界擔(dān)心，征收排污權(quán)有償使用費(fèi)，占用了企業(yè)一定資金，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。黃小贈(zèng)表示，從短期來(lái)看，會(huì)增加企業(yè)一定經(jīng)營(yíng)成本，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)，甚至可能破產(chǎn)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將迫使排污企業(yè)采用新技術(shù)、新設(shè)備，減少對(duì)排污權(quán)的占有，從而促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使企業(yè)在綠色發(fā)展中贏得生存機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)能力，對(duì)企業(yè)和社會(huì)都是有利的。
實(shí)際上，意見(jiàn)明確有償使用費(fèi)統(tǒng)籌用于污染防治，如考慮試點(diǎn)企業(yè)采用先進(jìn)污染防治工程得到財(cái)政補(bǔ)助，加上企業(yè)減排措施形成的富余排污權(quán)可進(jìn)行二次交易帶來(lái)一定效益，試點(diǎn)對(duì)企業(yè)影響將更小。同時(shí)，意見(jiàn)提出的分期繳納、排污權(quán)抵押貸款等措施，將幫助減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
排污權(quán)交易受多重約束
排污權(quán)交易制度是否會(huì)造成部分地區(qū)排污權(quán)過(guò)于集中，導(dǎo)致局部環(huán)境質(zhì)量惡化?業(yè)內(nèi)出現(xiàn)這種擔(dān)憂。
專家表示，排污權(quán)交易要受總量控制和范圍管控，不會(huì)出現(xiàn)在某個(gè)區(qū)域內(nèi)排污權(quán)過(guò)于集中的情形。
意見(jiàn)指出，試點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格按照國(guó)家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標(biāo)分解到基層，不得突破總量控制上限。同時(shí)要求排污權(quán)交易原則上在各試點(diǎn)省份內(nèi)進(jìn)行。涉及水污染物的排污權(quán)交易僅限于在同一流域內(nèi)進(jìn)行。環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到要求的地區(qū)不得進(jìn)行增加本地區(qū)污染物總量的排污權(quán)交易。
意見(jiàn)明確，要控制行業(yè)間排污權(quán)交易?；痣娖髽I(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源進(jìn)行排污權(quán)交易。
“之所以控制交易范圍，是因?yàn)樵撝贫冗€在摸索，涉及內(nèi)容很多，需要試點(diǎn)研究。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授陳呂軍說(shuō)，“目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物3種污染物，由于每個(gè)行業(yè)實(shí)際排放的空氣污染物組分復(fù)雜，要做到跨行業(yè)交易較難。”
排污權(quán)轉(zhuǎn)移還要受區(qū)域總量指標(biāo)、環(huán)評(píng)審批、排放標(biāo)準(zhǔn)等政策約束。同時(shí)，為了保證當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，地方政府的污染治理計(jì)劃等各項(xiàng)環(huán)境管理要求也將對(duì)企業(yè)污染排放有約束作用。
雖然企業(yè)可以通過(guò)交易機(jī)制在市場(chǎng)上購(gòu)買到排污權(quán)，但實(shí)際排放量還要受到國(guó)家和地方其他環(huán)境保護(hù)法定義務(wù)的制約。這些政策的共同作用，可以有效保證排放源當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量。
