生態(tài)環(huán)境與人類社會的生存和發(fā)展息息相關(guān)。浙江省自從1974年成立省環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，將環(huán)保工作納入政府管理事務(wù)以來，在環(huán)保方面取得了顯著成績，積累了不少經(jīng)驗。為進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新浙江省生態(tài)環(huán)保工作，筆者參與的課題組對進(jìn)一步推進(jìn)浙江省環(huán)境治理現(xiàn)代化提出如下幾點思考和建議。
努力理順環(huán)保工作體制
認(rèn)真思考生態(tài)辦的設(shè)置。當(dāng)前浙江省各地都設(shè)置有不同層級的生態(tài)辦，從生態(tài)辦設(shè)置的初衷看，這應(yīng)該是一個綜合協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，涵蓋整個生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域。然而，在現(xiàn)實生活中，這些生態(tài)辦大都是附屬于環(huán)保部門。這很容易造成一種小馬拉大車的現(xiàn)象：不僅協(xié)調(diào)功能無法發(fā)揮，即由生態(tài)辦牽頭的工作和任務(wù)往往難以分解落實到政府其他職能部門，而且環(huán)保部門不得不將所有環(huán)保問題包攬包管。因此，應(yīng)該認(rèn)真思考生態(tài)辦的設(shè)置，例如，將生態(tài)辦單獨設(shè)置，納入黨委部門序列，環(huán)保部門在內(nèi)的管轄生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的各個政府部門作為成員單位。
理性論證環(huán)保部門的環(huán)保職責(zé)和工作領(lǐng)域。當(dāng)前環(huán)保工作涉及面過大過廣，任務(wù)過重，沒有處理好大環(huán)保和小環(huán)保的關(guān)系。這與環(huán)保部門的工作職責(zé)和工作領(lǐng)域比較含混密切相關(guān)。環(huán)保部門的基本職責(zé)是監(jiān)督和管理，不應(yīng)在現(xiàn)實工作中過于寬泛地擴(kuò)張范圍。
積極研究垂直管理的環(huán)保行政管理體制。生態(tài)環(huán)境問題與地方政府對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的片面追求有著重要關(guān)系。垂直管理有利于突破地方保護(hù)主義阻滯環(huán)保工作的困局，特別是可以強(qiáng)化各級環(huán)保部門參與決策制定、依法制止環(huán)境污染行為的能力。不可否認(rèn)，環(huán)保部門垂直管理也存在問題。但是如果按行政區(qū)域級別進(jìn)行適度的環(huán)保垂直管理改革，例如在浙江省地區(qū)、市層面實施環(huán)保部門垂直管理，應(yīng)該比較符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，也更有利于形成執(zhí)行有力、監(jiān)管到位的環(huán)保良性管理體制。
積極探索增強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)路徑。環(huán)保部門是新興監(jiān)管部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置和延伸并不完善。同時，由于環(huán)保工作形勢出現(xiàn)急劇變化，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)和力量難以跟上形勢和任務(wù)發(fā)展的需要。因此，要積極探索進(jìn)一步增強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)的路徑。一方面，要在可能的情況下積極向黨委和組織人事部門建議，讓其從全局工作的角度對全部行政機(jī)構(gòu)部門的機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行調(diào)研，合理調(diào)整不同部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，縮減工作范圍變窄部門的機(jī)構(gòu)編制，擴(kuò)大工作范圍擴(kuò)張部門的機(jī)構(gòu)編制。另一方面，積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面環(huán)保所的方式和方法，使環(huán)保機(jī)構(gòu)能夠延伸的基層，實現(xiàn)環(huán)保工作的全覆蓋。
繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保法律制度的完善
積極參與環(huán)保法律法規(guī)的制定。當(dāng)前，我國一些法律法規(guī)是基于法治的理想狀態(tài)制定的，容易脫離現(xiàn)實。如果立法者和實際工作者攜手合作來制定法律法規(guī)，就能夠減少這種脫節(jié)性問題。因此，在國家制定環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)時，各地環(huán)保部門應(yīng)尋求各種途徑積極參與。
努力推動地方立法機(jī)構(gòu)和政府完善區(qū)域環(huán)保法制。在積極參與國家環(huán)保法律法規(guī)制定的同時，環(huán)保部門也要積極推動地方立法機(jī)構(gòu)和政府完善區(qū)域環(huán)保法制。進(jìn)一步努力推動有關(guān)環(huán)保立法在地方性立法中的分量。例如，積極推動地方人大和政府建立健全有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價格、稅收、貿(mào)易、土地、金融和政府采購等政策體系，完善生態(tài)環(huán)境稅收政策，探索建立排污權(quán)交易制度，進(jìn)一步建立完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，建立健全污染損害和生態(tài)破壞責(zé)任賠償制度，加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)等，逐步形成區(qū)域環(huán)保法治局面。
努力加強(qiáng)環(huán)保行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域依然存在著不同程度的執(zhí)法失范情形。因此，需要努力加強(qiáng)環(huán)保行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。抓緊考慮制定全省有關(guān)環(huán)保行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的具體方案。例如，明確環(huán)保執(zhí)法理念、環(huán)保執(zhí)法隊伍標(biāo)準(zhǔn)化、環(huán)保執(zhí)法程序規(guī)范化等。
不斷加強(qiáng)環(huán)保隊伍建設(shè)工作
努力擴(kuò)充環(huán)保工作隊伍。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，環(huán)保事業(yè)成為社會公眾關(guān)注的焦點，環(huán)保工作的領(lǐng)域和任務(wù)更加多樣化和復(fù)雜化，環(huán)保隊伍人員明顯不足，需要進(jìn)一步充實和完善。這一方面要積極爭取編制，招錄行政、事業(yè)編制人員;另一方面，要努力尋求靈活用工方式，例如招聘合同制工作人員等來積極彌補(bǔ)。
不斷加強(qiáng)環(huán)保工作人員教育培訓(xùn)。環(huán)保工作是一項技術(shù)含量高、知識更新快的工作，需要不斷加強(qiáng)對環(huán)保工作人員的教育培訓(xùn)。一方面，要實施促使環(huán)保工作人員提能增效的培訓(xùn)工程。另一方面，要全面反思當(dāng)前環(huán)保工作教育培訓(xùn)碎片化甚至各自為政的現(xiàn)狀，積極爭取在省級層面組建環(huán)保工作培訓(xùn)中心，以統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)環(huán)保干部的教育培訓(xùn)。
積極尋求黨委政府支持建立地方環(huán)保警察隊伍。2013年6月，最高法院和最高檢察院出臺關(guān)于環(huán)境污染的司法解釋明確提出環(huán)境污染要入刑。近段時間，河北、湖北等地紛紛宣布成立環(huán)保警察隊伍，以應(yīng)對環(huán)境污染案件頻發(fā)的勢頭，強(qiáng)化刑事問責(zé)。浙江省環(huán)保部門要積極探索建立環(huán)保警察隊伍，建立與環(huán)保行政執(zhí)法相互銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的環(huán)保刑事執(zhí)法機(jī)制?？梢越梃b森林警察設(shè)置模式，在環(huán)保部門內(nèi)部建立環(huán)保警察隊伍。環(huán)保警察隊伍的建立，既需要法律支撐，又需要中央環(huán)保部門的支持。
積極營造環(huán)保工作支撐平臺
不斷加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育力度和廣度。當(dāng)前，公眾的環(huán)保素質(zhì)不高已成為制約環(huán)保工作水平進(jìn)一步提高的障礙。最突出的表現(xiàn)是公眾對于大環(huán)保和小環(huán)保概念理解模糊，導(dǎo)致很多烏龍事件出現(xiàn)，所謂環(huán)保工作投訴事實上并不在環(huán)保部門管轄范圍內(nèi)。因此，要積極利用各種傳播渠道，全方位、多形式、多層次地加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，形成社會公眾理解環(huán)保部門和支持環(huán)保工作的社會氛圍。
要積極拓展公眾參與渠道。要以環(huán)境信息公開為基礎(chǔ)，通過公布污染企業(yè)名單、曝光環(huán)境污染事件、有獎舉報環(huán)境違法行為、公開舉行聽證、公眾參與建設(shè)項目環(huán)評等方式，切實保障社會公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
要發(fā)揮民間環(huán)保組織的作用。由于種種原因，環(huán)保部門的工作難免有失靈現(xiàn)象出現(xiàn)，這就需要借助民間環(huán)保組織的力量來彌補(bǔ)和完善。環(huán)保部門應(yīng)該扶持民間環(huán)保組織的成長和發(fā)展，鼓勵民間環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)保決策及環(huán)境污染和生態(tài)破壞的監(jiān)督過程，使環(huán)保事業(yè)得到更廣泛的社會支持。
作者單位：楊曉蔚，浙江省環(huán)境保護(hù)廳;鐘其，浙江省社會科學(xué)院
努力理順環(huán)保工作體制
認(rèn)真思考生態(tài)辦的設(shè)置。當(dāng)前浙江省各地都設(shè)置有不同層級的生態(tài)辦，從生態(tài)辦設(shè)置的初衷看，這應(yīng)該是一個綜合協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，涵蓋整個生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域。然而，在現(xiàn)實生活中，這些生態(tài)辦大都是附屬于環(huán)保部門。這很容易造成一種小馬拉大車的現(xiàn)象：不僅協(xié)調(diào)功能無法發(fā)揮，即由生態(tài)辦牽頭的工作和任務(wù)往往難以分解落實到政府其他職能部門，而且環(huán)保部門不得不將所有環(huán)保問題包攬包管。因此，應(yīng)該認(rèn)真思考生態(tài)辦的設(shè)置，例如，將生態(tài)辦單獨設(shè)置，納入黨委部門序列，環(huán)保部門在內(nèi)的管轄生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的各個政府部門作為成員單位。
理性論證環(huán)保部門的環(huán)保職責(zé)和工作領(lǐng)域。當(dāng)前環(huán)保工作涉及面過大過廣，任務(wù)過重，沒有處理好大環(huán)保和小環(huán)保的關(guān)系。這與環(huán)保部門的工作職責(zé)和工作領(lǐng)域比較含混密切相關(guān)。環(huán)保部門的基本職責(zé)是監(jiān)督和管理，不應(yīng)在現(xiàn)實工作中過于寬泛地擴(kuò)張范圍。
積極研究垂直管理的環(huán)保行政管理體制。生態(tài)環(huán)境問題與地方政府對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的片面追求有著重要關(guān)系。垂直管理有利于突破地方保護(hù)主義阻滯環(huán)保工作的困局，特別是可以強(qiáng)化各級環(huán)保部門參與決策制定、依法制止環(huán)境污染行為的能力。不可否認(rèn)，環(huán)保部門垂直管理也存在問題。但是如果按行政區(qū)域級別進(jìn)行適度的環(huán)保垂直管理改革，例如在浙江省地區(qū)、市層面實施環(huán)保部門垂直管理，應(yīng)該比較符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際情況，也更有利于形成執(zhí)行有力、監(jiān)管到位的環(huán)保良性管理體制。
積極探索增強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)路徑。環(huán)保部門是新興監(jiān)管部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置和延伸并不完善。同時，由于環(huán)保工作形勢出現(xiàn)急劇變化，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)和力量難以跟上形勢和任務(wù)發(fā)展的需要。因此，要積極探索進(jìn)一步增強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)的路徑。一方面，要在可能的情況下積極向黨委和組織人事部門建議，讓其從全局工作的角度對全部行政機(jī)構(gòu)部門的機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行調(diào)研，合理調(diào)整不同部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，縮減工作范圍變窄部門的機(jī)構(gòu)編制，擴(kuò)大工作范圍擴(kuò)張部門的機(jī)構(gòu)編制。另一方面，積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面環(huán)保所的方式和方法，使環(huán)保機(jī)構(gòu)能夠延伸的基層，實現(xiàn)環(huán)保工作的全覆蓋。
繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保法律制度的完善
積極參與環(huán)保法律法規(guī)的制定。當(dāng)前，我國一些法律法規(guī)是基于法治的理想狀態(tài)制定的，容易脫離現(xiàn)實。如果立法者和實際工作者攜手合作來制定法律法規(guī)，就能夠減少這種脫節(jié)性問題。因此，在國家制定環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)時，各地環(huán)保部門應(yīng)尋求各種途徑積極參與。
努力推動地方立法機(jī)構(gòu)和政府完善區(qū)域環(huán)保法制。在積極參與國家環(huán)保法律法規(guī)制定的同時，環(huán)保部門也要積極推動地方立法機(jī)構(gòu)和政府完善區(qū)域環(huán)保法制。進(jìn)一步努力推動有關(guān)環(huán)保立法在地方性立法中的分量。例如，積極推動地方人大和政府建立健全有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價格、稅收、貿(mào)易、土地、金融和政府采購等政策體系，完善生態(tài)環(huán)境稅收政策，探索建立排污權(quán)交易制度，進(jìn)一步建立完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，建立健全污染損害和生態(tài)破壞責(zé)任賠償制度，加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)等，逐步形成區(qū)域環(huán)保法治局面。
努力加強(qiáng)環(huán)保行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域依然存在著不同程度的執(zhí)法失范情形。因此，需要努力加強(qiáng)環(huán)保行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。抓緊考慮制定全省有關(guān)環(huán)保行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的具體方案。例如，明確環(huán)保執(zhí)法理念、環(huán)保執(zhí)法隊伍標(biāo)準(zhǔn)化、環(huán)保執(zhí)法程序規(guī)范化等。
不斷加強(qiáng)環(huán)保隊伍建設(shè)工作
努力擴(kuò)充環(huán)保工作隊伍。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，環(huán)保事業(yè)成為社會公眾關(guān)注的焦點，環(huán)保工作的領(lǐng)域和任務(wù)更加多樣化和復(fù)雜化，環(huán)保隊伍人員明顯不足，需要進(jìn)一步充實和完善。這一方面要積極爭取編制，招錄行政、事業(yè)編制人員;另一方面，要努力尋求靈活用工方式，例如招聘合同制工作人員等來積極彌補(bǔ)。
不斷加強(qiáng)環(huán)保工作人員教育培訓(xùn)。環(huán)保工作是一項技術(shù)含量高、知識更新快的工作，需要不斷加強(qiáng)對環(huán)保工作人員的教育培訓(xùn)。一方面，要實施促使環(huán)保工作人員提能增效的培訓(xùn)工程。另一方面，要全面反思當(dāng)前環(huán)保工作教育培訓(xùn)碎片化甚至各自為政的現(xiàn)狀，積極爭取在省級層面組建環(huán)保工作培訓(xùn)中心，以統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)環(huán)保干部的教育培訓(xùn)。
積極尋求黨委政府支持建立地方環(huán)保警察隊伍。2013年6月，最高法院和最高檢察院出臺關(guān)于環(huán)境污染的司法解釋明確提出環(huán)境污染要入刑。近段時間，河北、湖北等地紛紛宣布成立環(huán)保警察隊伍，以應(yīng)對環(huán)境污染案件頻發(fā)的勢頭，強(qiáng)化刑事問責(zé)。浙江省環(huán)保部門要積極探索建立環(huán)保警察隊伍，建立與環(huán)保行政執(zhí)法相互銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的環(huán)保刑事執(zhí)法機(jī)制?？梢越梃b森林警察設(shè)置模式，在環(huán)保部門內(nèi)部建立環(huán)保警察隊伍。環(huán)保警察隊伍的建立，既需要法律支撐，又需要中央環(huán)保部門的支持。
積極營造環(huán)保工作支撐平臺
不斷加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育力度和廣度。當(dāng)前，公眾的環(huán)保素質(zhì)不高已成為制約環(huán)保工作水平進(jìn)一步提高的障礙。最突出的表現(xiàn)是公眾對于大環(huán)保和小環(huán)保概念理解模糊，導(dǎo)致很多烏龍事件出現(xiàn)，所謂環(huán)保工作投訴事實上并不在環(huán)保部門管轄范圍內(nèi)。因此，要積極利用各種傳播渠道，全方位、多形式、多層次地加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，形成社會公眾理解環(huán)保部門和支持環(huán)保工作的社會氛圍。
要積極拓展公眾參與渠道。要以環(huán)境信息公開為基礎(chǔ)，通過公布污染企業(yè)名單、曝光環(huán)境污染事件、有獎舉報環(huán)境違法行為、公開舉行聽證、公眾參與建設(shè)項目環(huán)評等方式，切實保障社會公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
要發(fā)揮民間環(huán)保組織的作用。由于種種原因，環(huán)保部門的工作難免有失靈現(xiàn)象出現(xiàn)，這就需要借助民間環(huán)保組織的力量來彌補(bǔ)和完善。環(huán)保部門應(yīng)該扶持民間環(huán)保組織的成長和發(fā)展，鼓勵民間環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)保決策及環(huán)境污染和生態(tài)破壞的監(jiān)督過程，使環(huán)保事業(yè)得到更廣泛的社會支持。
作者單位：楊曉蔚，浙江省環(huán)境保護(hù)廳;鐘其，浙江省社會科學(xué)院
