近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》(以下簡稱《行動計劃》)，提出了我國未來六年的電力改革戰(zhàn)略。
“電力是現(xiàn)代能源系統(tǒng)生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和利用的中心環(huán)節(jié)，電力改革對能源系統(tǒng)整體改革而言至關(guān)重要。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究員王金照對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析。
王金照認(rèn)為，“從改革路徑看，電力體制改革不一定非要從難度大、風(fēng)險高的環(huán)節(jié)著手，可以在保持現(xiàn)有電網(wǎng)物理架構(gòu)和利益格局基本不變的情況下，從打破電網(wǎng)公司獨家買電獨家賣電的市場格局、建立發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易新機(jī)制起步，逐步深入。”
就如何解讀《行動計劃》中的電力體制改革內(nèi)容，記者專訪了王金照。
逐步打破電網(wǎng)
作為單一購買者的模式
記者：《行動計劃》提出完善現(xiàn)代能源市場體系，深入推進(jìn)政企分開，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。具體到電力領(lǐng)域，您認(rèn)為該怎么做?
王金照：建議逐步打破電網(wǎng)作為單一購買者的模式，放開購售電主體，推行大用戶直購電，形成多個購售電主體競爭的格局。
在中間的輸配環(huán)節(jié)，考慮中國實際情況，現(xiàn)階段不宜采取輸電、調(diào)度、交易三者相互獨立的模式，可由電網(wǎng)公司先保持輸、配、調(diào)一體化運營，而市場交易環(huán)節(jié)可從電網(wǎng)公司獨立出去，成立獨立的第三方交易機(jī)構(gòu)(如電力交易所)。
交易機(jī)構(gòu)獨立可以減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預(yù)，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管。從國際上看，市場交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運營及調(diào)度功能分離也是比較普遍的模式。從實施難度上看，電力交易機(jī)構(gòu)獨立并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責(zé)任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨立要小得多。
同時，適時選擇部分地區(qū)進(jìn)行輸配分開試點工作，在新增配電業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入新的市場主體，并著手建立綜合性的、與國際接軌的現(xiàn)代監(jiān)管制度。
記者：《行動計劃》提出，重點推進(jìn)電網(wǎng)建設(shè)運營體制改革，明確電網(wǎng)功能定位，逐步建立公平接入、供需導(dǎo)向、可靠靈活的電力輸送網(wǎng)絡(luò)。對此，您認(rèn)為該如何改革電網(wǎng)的運營體制?
王金照：在放開購售電主體的基礎(chǔ)上，電網(wǎng)的輸配業(yè)務(wù)將成為作為電網(wǎng)運營體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為自然壟斷環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，輸配業(yè)務(wù)的改革路徑，可以參照一般性的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的分離的三種不同模式，明確改革的具體路徑。
基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)與競爭性分離的模式主要有：一是功能分離，即要求能源企業(yè)必須將其網(wǎng)絡(luò)性輸送業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開管理，盡管在法律上這些業(yè)務(wù)仍屬于一家公司，但財務(wù)管理上必須實行單獨會計核算，禁止交叉補(bǔ)貼;二是結(jié)構(gòu)分離，即將輸送業(yè)務(wù)在資產(chǎn)、財務(wù)、人員等方面均實現(xiàn)法律上分離，但產(chǎn)權(quán)屬于同一控股公司;三是產(chǎn)權(quán)分離，即將輸送業(yè)務(wù)從一體化公司中剝離出來，成為獨立的法人，進(jìn)行獨立經(jīng)營。鑒于我國電力行業(yè)的實際情況，先由功能分離做起，再嘗試結(jié)構(gòu)分離，逐步過渡到產(chǎn)權(quán)分離，這種操作方式對現(xiàn)行體制的沖擊較小。
建立獨立和合理的輸配電價機(jī)制
記者：《行動計劃》提出：推進(jìn)電力領(lǐng)域價格改革，有序放開競爭性環(huán)節(jié)價格，上網(wǎng)電價和銷售電價由市場形成，輸配電價由政府定價。對此，您如何解讀?
王金照：我們認(rèn)為，按照“監(jiān)管中間、放開兩端”的原則，深化電力價格形成機(jī)制市場化探索，推行獨立的輸配電價，實施銷售電價和上網(wǎng)電價聯(lián)動，逐步建立起發(fā)電、售電價格由市場競爭形成，輸電、配電價格實行政府監(jiān)管的價格形成機(jī)制。
第一，建立獨立和合理的輸配電價機(jī)制。當(dāng)前，可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網(wǎng)費提供標(biāo)準(zhǔn)。從長遠(yuǎn)來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價形成機(jī)制，實施電網(wǎng)的“主輔分離”和“主多分離”改革，解決輸配電主業(yè)、輔業(yè)和多經(jīng)混業(yè)經(jīng)營問題，清晰資產(chǎn)和成本，使得輸配電成本真實可控。電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式的改變，使得電網(wǎng)企業(yè)在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。
第二，推動上網(wǎng)電價改革。推進(jìn)大用戶直接交易試點。完善水電、核電定價機(jī)制;完善脫硫和脫硝電價;健全可再生能源發(fā)電定價和費用分?jǐn)倷C(jī)制，根據(jù)可再生能源規(guī)模的擴(kuò)大及時調(diào)整可再生能源基金規(guī)模。
第三，積極推進(jìn)銷售電價體制改革。優(yōu)化銷售電價結(jié)構(gòu)，歸并電價種類，建立有利于公平負(fù)擔(dān)的銷售電價制度。擴(kuò)大不同電壓等級價差，使電價反映不同用戶不同成本的差別。建立銷售電價和上網(wǎng)電價聯(lián)動機(jī)制，真正反映成本和供求關(guān)系，逐步取消不同種類電價之間的交叉補(bǔ)貼。完善居民用電的階梯電價制度，在居民用電中建立實時電價。
記者：《行動計劃》也提出要加快電力體制改革步伐，推動供求雙方直接交易，構(gòu)建競爭性電力交易市場。對此，您有哪些政策建議?
王金照：我建議，可以分批放開大用戶，建立大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接(雙邊)交易機(jī)制。改革初期，可建立統(tǒng)一的市場交易平臺，發(fā)電企業(yè)和大用戶強(qiáng)制參與，成交結(jié)果和價格由供需雙方協(xié)商決定。為實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，大用戶可按照電壓等級、用電容量等特性分批放開，發(fā)電企業(yè)參與市場競爭的發(fā)電量份額也相應(yīng)逐步增加，交易類型可由中長期交易開始逐步擴(kuò)展到短期交易和實時交易。對雙邊交易以外的電量仍實行電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電價由政府制定。這項改革能夠逐步實現(xiàn)80%以上電量的市場交易。中小用戶和居民暫不參加市場交易，電網(wǎng)作為保底供電商提供供電服務(wù)和普遍服務(wù)，供電安全等風(fēng)險可以防范。
“電力是現(xiàn)代能源系統(tǒng)生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和利用的中心環(huán)節(jié)，電力改革對能源系統(tǒng)整體改革而言至關(guān)重要。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究員王金照對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道分析。
王金照認(rèn)為，“從改革路徑看，電力體制改革不一定非要從難度大、風(fēng)險高的環(huán)節(jié)著手，可以在保持現(xiàn)有電網(wǎng)物理架構(gòu)和利益格局基本不變的情況下，從打破電網(wǎng)公司獨家買電獨家賣電的市場格局、建立發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易新機(jī)制起步，逐步深入。”
就如何解讀《行動計劃》中的電力體制改革內(nèi)容，記者專訪了王金照。
逐步打破電網(wǎng)
作為單一購買者的模式
記者：《行動計劃》提出完善現(xiàn)代能源市場體系，深入推進(jìn)政企分開，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。具體到電力領(lǐng)域，您認(rèn)為該怎么做?
王金照：建議逐步打破電網(wǎng)作為單一購買者的模式，放開購售電主體，推行大用戶直購電，形成多個購售電主體競爭的格局。
在中間的輸配環(huán)節(jié)，考慮中國實際情況，現(xiàn)階段不宜采取輸電、調(diào)度、交易三者相互獨立的模式，可由電網(wǎng)公司先保持輸、配、調(diào)一體化運營，而市場交易環(huán)節(jié)可從電網(wǎng)公司獨立出去，成立獨立的第三方交易機(jī)構(gòu)(如電力交易所)。
交易機(jī)構(gòu)獨立可以減少電網(wǎng)企業(yè)對市場交易的影響和干預(yù)，有利于信息公開、公平交易和市場監(jiān)管。從國際上看，市場交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運營及調(diào)度功能分離也是比較普遍的模式。從實施難度上看，電力交易機(jī)構(gòu)獨立并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責(zé)任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨立要小得多。
同時，適時選擇部分地區(qū)進(jìn)行輸配分開試點工作，在新增配電業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入新的市場主體，并著手建立綜合性的、與國際接軌的現(xiàn)代監(jiān)管制度。
記者：《行動計劃》提出，重點推進(jìn)電網(wǎng)建設(shè)運營體制改革，明確電網(wǎng)功能定位，逐步建立公平接入、供需導(dǎo)向、可靠靈活的電力輸送網(wǎng)絡(luò)。對此，您認(rèn)為該如何改革電網(wǎng)的運營體制?
王金照：在放開購售電主體的基礎(chǔ)上，電網(wǎng)的輸配業(yè)務(wù)將成為作為電網(wǎng)運營體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為自然壟斷環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，輸配業(yè)務(wù)的改革路徑，可以參照一般性的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的分離的三種不同模式，明確改革的具體路徑。
基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)與競爭性分離的模式主要有：一是功能分離，即要求能源企業(yè)必須將其網(wǎng)絡(luò)性輸送業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開管理，盡管在法律上這些業(yè)務(wù)仍屬于一家公司，但財務(wù)管理上必須實行單獨會計核算，禁止交叉補(bǔ)貼;二是結(jié)構(gòu)分離，即將輸送業(yè)務(wù)在資產(chǎn)、財務(wù)、人員等方面均實現(xiàn)法律上分離，但產(chǎn)權(quán)屬于同一控股公司;三是產(chǎn)權(quán)分離，即將輸送業(yè)務(wù)從一體化公司中剝離出來，成為獨立的法人，進(jìn)行獨立經(jīng)營。鑒于我國電力行業(yè)的實際情況，先由功能分離做起，再嘗試結(jié)構(gòu)分離，逐步過渡到產(chǎn)權(quán)分離，這種操作方式對現(xiàn)行體制的沖擊較小。
建立獨立和合理的輸配電價機(jī)制
記者：《行動計劃》提出：推進(jìn)電力領(lǐng)域價格改革，有序放開競爭性環(huán)節(jié)價格，上網(wǎng)電價和銷售電價由市場形成，輸配電價由政府定價。對此，您如何解讀?
王金照：我們認(rèn)為，按照“監(jiān)管中間、放開兩端”的原則，深化電力價格形成機(jī)制市場化探索，推行獨立的輸配電價，實施銷售電價和上網(wǎng)電價聯(lián)動，逐步建立起發(fā)電、售電價格由市場競爭形成，輸電、配電價格實行政府監(jiān)管的價格形成機(jī)制。
第一，建立獨立和合理的輸配電價機(jī)制。當(dāng)前，可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網(wǎng)費提供標(biāo)準(zhǔn)。從長遠(yuǎn)來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價形成機(jī)制，實施電網(wǎng)的“主輔分離”和“主多分離”改革，解決輸配電主業(yè)、輔業(yè)和多經(jīng)混業(yè)經(jīng)營問題，清晰資產(chǎn)和成本，使得輸配電成本真實可控。電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式的改變，使得電網(wǎng)企業(yè)在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。
第二，推動上網(wǎng)電價改革。推進(jìn)大用戶直接交易試點。完善水電、核電定價機(jī)制;完善脫硫和脫硝電價;健全可再生能源發(fā)電定價和費用分?jǐn)倷C(jī)制，根據(jù)可再生能源規(guī)模的擴(kuò)大及時調(diào)整可再生能源基金規(guī)模。
第三，積極推進(jìn)銷售電價體制改革。優(yōu)化銷售電價結(jié)構(gòu)，歸并電價種類，建立有利于公平負(fù)擔(dān)的銷售電價制度。擴(kuò)大不同電壓等級價差，使電價反映不同用戶不同成本的差別。建立銷售電價和上網(wǎng)電價聯(lián)動機(jī)制，真正反映成本和供求關(guān)系，逐步取消不同種類電價之間的交叉補(bǔ)貼。完善居民用電的階梯電價制度，在居民用電中建立實時電價。
記者：《行動計劃》也提出要加快電力體制改革步伐，推動供求雙方直接交易，構(gòu)建競爭性電力交易市場。對此，您有哪些政策建議?
王金照：我建議，可以分批放開大用戶，建立大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接(雙邊)交易機(jī)制。改革初期，可建立統(tǒng)一的市場交易平臺，發(fā)電企業(yè)和大用戶強(qiáng)制參與，成交結(jié)果和價格由供需雙方協(xié)商決定。為實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，大用戶可按照電壓等級、用電容量等特性分批放開，發(fā)電企業(yè)參與市場競爭的發(fā)電量份額也相應(yīng)逐步增加，交易類型可由中長期交易開始逐步擴(kuò)展到短期交易和實時交易。對雙邊交易以外的電量仍實行電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電價由政府制定。這項改革能夠逐步實現(xiàn)80%以上電量的市場交易。中小用戶和居民暫不參加市場交易，電網(wǎng)作為保底供電商提供供電服務(wù)和普遍服務(wù)，供電安全等風(fēng)險可以防范。
