2014年12月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》(下稱《方案》)，提出精簡(jiǎn)前置審批，只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審(用海預(yù)審)兩項(xiàng)前置審批，其他審批事項(xiàng)實(shí)行并聯(lián)辦理。
所謂并聯(lián)審批，與行政單位按序逐步進(jìn)行行政審批的模式相對(duì)應(yīng)，項(xiàng)目涉及多個(gè)部門審批時(shí)，可同時(shí)進(jìn)行。
不過(guò)，對(duì)重特大項(xiàng)目，《方案》依舊堅(jiān)持將環(huán)評(píng)(海洋環(huán)評(píng))審批作為前置條件，由國(guó)家發(fā)展改革委商通環(huán)保部、海洋局研究提出重特大項(xiàng)目的具體范圍。
簡(jiǎn)程序目的在于“穩(wěn)增長(zhǎng)”
《方案》對(duì)項(xiàng)目前置審批程序的清理提出了幾項(xiàng)原則，其中規(guī)定對(duì)法律法規(guī)明確規(guī)定為前置條件的，除確有必要外，都要通過(guò)修改法律法規(guī)，一律不再作為前置審批;并且核準(zhǔn)機(jī)關(guān)能夠用征求相關(guān)部門意見(jiàn)方式解決的事項(xiàng)或者能夠通過(guò)后續(xù)監(jiān)管解決的事項(xiàng)，一律不再作為前置審批。
“上述這兩條，就跟環(huán)評(píng)關(guān)系非常密切。”中國(guó)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長(zhǎng)高勝達(dá)在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示。
根據(jù)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置審批事項(xiàng)及設(shè)定依據(jù)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件是作為5項(xiàng)法律明確規(guī)定為核準(zhǔn)前置條件中的其中一項(xiàng)，這也就意味著，在一般項(xiàng)目審批中，環(huán)評(píng)不再作為前置審批的條件，除非是在修改法律的前提下。
根據(jù)現(xiàn)行環(huán)評(píng)法第二十五條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門(環(huán)保行政主管部門)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。
中國(guó)人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任藍(lán)虹教授在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，(一般項(xiàng)目)環(huán)評(píng)不再進(jìn)行前置審批，一方面是為了簡(jiǎn)化審批程序，但更重要的是從提高基建速度，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考慮。
“《方案》出臺(tái)的一個(gè)目的是要加快基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的評(píng)審速度，把這些項(xiàng)目盡快推出去，用這些項(xiàng)目來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”藍(lán)虹如是說(shuō)。
來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年第三季度GDP增速回落至7.3%，創(chuàng)下2009年第一季度以來(lái)的新低。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”(投資、消費(fèi)、出口)之一的投資，其增速?gòu)?7.1%降至三季度的14.4%。其中，基建、制造業(yè)和房地產(chǎn)投資增速均出現(xiàn)下滑。
“之前項(xiàng)目審批，尤其是基建項(xiàng)目審批，程序一直在簡(jiǎn)化。在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)增速放緩的大環(huán)境下，通過(guò)簡(jiǎn)化程序來(lái)加快項(xiàng)目審批和建設(shè)速度，顯得更為重要。不然一方面(國(guó)家)要求企業(yè)去投資，另一方面，很多審批環(huán)節(jié)又牽制項(xiàng)目批復(fù)速度。這樣企業(yè)就很難做事。”藍(lán)虹表示，不僅基建項(xiàng)目投不了，甚至一般非基建項(xiàng)目投資也很困難。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、桑德環(huán)境董事長(zhǎng)文一波指出，目前很多項(xiàng)目手續(xù)實(shí)行串聯(lián)審批，即前一審批不批準(zhǔn)，后續(xù)審批就不能開(kāi)展，耗時(shí)太長(zhǎng)。以垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例，先要做規(guī)劃環(huán)評(píng)，再做項(xiàng)目環(huán)評(píng)，然后到土地規(guī)劃審批等程序，“一等，等好幾年。”
以垃圾發(fā)電項(xiàng)目為例，永清環(huán)保董事長(zhǎng)劉正軍表示，實(shí)行并聯(lián)審批，項(xiàng)目審批時(shí)間至少可以減少半年。而此前，垃圾發(fā)電廠前置環(huán)評(píng)時(shí)間最快要半年到一年，審批速度慢的話，則需要兩三年。
在劉正軍看來(lái)，并聯(lián)審批可給企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)展節(jié)省時(shí)間成本，也就是節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本。
并未放松環(huán)境監(jiān)管
不過(guò)，有質(zhì)疑指出，環(huán)評(píng)作為前置審批，自實(shí)施以來(lái)對(duì)環(huán)境保護(hù)起到了相當(dāng)大的作用。不再作為前置審批，是否會(huì)弱化環(huán)評(píng)本身的效果?
藍(lán)虹表示，環(huán)評(píng)程序在整個(gè)項(xiàng)目審批中仍保留，只是和其他程序并行開(kāi)展。假設(shè)環(huán)評(píng)沒(méi)通過(guò)，項(xiàng)目同樣會(huì)被“斃掉”。
“以前是環(huán)保部門和發(fā)展改革委先后給環(huán)境保護(hù)把關(guān)，現(xiàn)在需要涉及審批的眾多部門同時(shí)把好關(guān)。”藍(lán)虹說(shuō)。
“國(guó)務(wù)院對(duì)項(xiàng)目審批的確是開(kāi)了一個(gè)‘口子’。”藍(lán)虹表示，但這并不意味著環(huán)評(píng)的放松。
“《方案》中對(duì)于一些重大項(xiàng)目，仍是把環(huán)評(píng)作為前置條件之一。這里所指的重大項(xiàng)目，一是指投資規(guī)模大，二是指對(duì)環(huán)境影響大。這些重大項(xiàng)目還是要進(jìn)行前置環(huán)評(píng)。”藍(lán)虹表示，“當(dāng)然，究竟哪些項(xiàng)目屬于重大項(xiàng)目，下一步仍需要環(huán)保部進(jìn)行界定，這在某種程度上也加大了環(huán)保部的工作量。”
“環(huán)保工作本來(lái)就需要和宏觀經(jīng)濟(jì)政策保持一定的一致性。將環(huán)保和發(fā)展之間的關(guān)系協(xié)調(diào)起來(lái)，是未來(lái)政策發(fā)展的趨勢(shì)。”藍(lán)虹認(rèn)為。
備受“詬病”的前置環(huán)評(píng)
《方案》指出，企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)仍然存在前置審批手續(xù)繁雜、效率低下，依附于前置審批的中介服務(wù)行為不規(guī)范、收費(fèi)不合理等突出問(wèn)題，根本原因是政府管理理念轉(zhuǎn)變滯后，職能轉(zhuǎn)變不到位，仍然習(xí)慣于以事前審批代替事中事后監(jiān)管。
而在這其中，一直以來(lái)很多時(shí)候“流于形式”的前置環(huán)評(píng)又一次“躺槍”。
高勝達(dá)表示，當(dāng)下前置環(huán)評(píng)仍存在很多問(wèn)題，導(dǎo)致未能真正發(fā)揮其監(jiān)管的作用。“首先，部分開(kāi)展現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)資質(zhì)和能力不能滿足要求。環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)應(yīng)由有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但受利益驅(qū)動(dòng)，某些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目業(yè)主主要從節(jié)省成本等角度考慮，不太關(guān)注選擇的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是否具有相應(yīng)的資質(zhì)和能力;其次，監(jiān)測(cè)方案不全面。一些環(huán)評(píng)文件中，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目不全，監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、頻次不符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范，存在降低監(jiān)測(cè)頻次，縮短監(jiān)測(cè)時(shí)間，甚至忽略特征因子等現(xiàn)象，易導(dǎo)致環(huán)評(píng)結(jié)論出現(xiàn)偏差;再次，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可信度不高。部分正在運(yùn)行的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格遵守有關(guān)技術(shù)規(guī)范，隨意出具監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而在環(huán)評(píng)文件的技術(shù)審查環(huán)節(jié)往往也忽視對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的仔細(xì)審核把關(guān)，有時(shí)簡(jiǎn)單以監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具質(zhì)量保證單代替嚴(yán)格的數(shù)據(jù)審核。種種原因，導(dǎo)致了部分環(huán)評(píng)文件中的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量和可信度不高，為后續(xù)的項(xiàng)目審批、驗(yàn)收及日常監(jiān)管埋下諸多隱患。”高勝達(dá)表示。
“在實(shí)際操作中，不合格的前置環(huán)評(píng)很多時(shí)候也成了企業(yè)后期排污的‘擋箭牌’，因此與其事前不合格的環(huán)評(píng)泛濫，不如將監(jiān)管納入事中事后。”高勝達(dá)指出，在事中事后監(jiān)管，最重要的是要落實(shí)“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任機(jī)制。
