【小編導(dǎo)讀】

企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度開始于2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》。這個(gè)以“改革政府對(duì)企業(yè)投資的管理制度，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)”為主要目標(biāo)的改革決定，在實(shí)踐中不斷走樣，“跑項(xiàng)目”、“拿批文”讓很多地方政府和企業(yè)疲憊不堪，成為其不能揮去的心頭之痛。過(guò)于集中的審批權(quán)力使以發(fā)改委為代表的政府部門不堪重負(fù)的同時(shí)，也滋生了大量的腐敗和項(xiàng)目尋租問(wèn)題。陽(yáng)光所項(xiàng)建部合伙人郝利律師以企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)為視角，梳理了十年來(lái)項(xiàng)目核準(zhǔn)的“收”與“放”及有關(guān)法律和政策規(guī)定，以期對(duì)大家把握企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度有所裨益。

2012年，黨的十八大提出要“深化行政審批制度改革,繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán),推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。隨后，項(xiàng)目審批精簡(jiǎn)、放權(quán)的大幕拉開并配以重拳反腐，一時(shí)間，國(guó)家發(fā)改委原副主任、能源局長(zhǎng)劉鐵男等一批手握項(xiàng)目審批大權(quán)的干部相繼落馬，歷時(shí)十年持續(xù)收緊的項(xiàng)目審批程序也開始松動(dòng)，2013和2014更是連續(xù)兩年發(fā)布新的政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，取消和下放項(xiàng)目審批權(quán)限;2014年底，國(guó)務(wù)院辦公廳【2014】59號(hào)文和發(fā)改投資[2014]2999號(hào)更是大幅精簡(jiǎn)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件，將項(xiàng)目審批放權(quán)推向了一個(gè)新的高潮。

一、2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》開啟項(xiàng)目核準(zhǔn)之路

2004年7月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“決定”)，《決定》確立了“轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)的投資主體地位”的改革目標(biāo)，明確企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。同時(shí)，《決定》提出，政府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。對(duì)于外商投資項(xiàng)目，政府還要從市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本項(xiàng)目管理等方面進(jìn)行核準(zhǔn)?！墩藴?zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年本)》作為《決定》的附件同時(shí)發(fā)布。

應(yīng)該說(shuō)，《決定》改變了長(zhǎng)期以來(lái)的項(xiàng)目審批體制，對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目而言，簡(jiǎn)化的核準(zhǔn)和備案程序讓無(wú)數(shù)項(xiàng)目業(yè)主充滿期待，媒體在解讀《決定》時(shí)也紛紛用一個(gè)“放”字來(lái)概括，包括放寬投資領(lǐng)域，也包括放權(quán)。

二、2004-2012年，“路條”為代表的前置程序使項(xiàng)目核準(zhǔn)之路越來(lái)越漫長(zhǎng)

《決定》頒布后，國(guó)家發(fā)改委隨后于2004年9月15日發(fā)布了《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》(發(fā)改委第19號(hào)令)，對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)程序進(jìn)行了具體規(guī)定，隨后各省也紛紛出臺(tái)了有關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)程序規(guī)定。雖然有關(guān)政策法律規(guī)定逐步完善，但長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)政府部門已經(jīng)習(xí)慣了以發(fā)改委等投資主管部門為中心的項(xiàng)目審批體制，《決定》甫一出臺(tái)使得土地、規(guī)劃、環(huán)保等部門感到有些無(wú)所適從，并開始通過(guò)各種途徑和發(fā)改委進(jìn)行溝通。2005年，國(guó)家發(fā)改委《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于改進(jìn)和完善企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)程序有關(guān)規(guī)定的通知》(發(fā)改辦投資[2005]1463號(hào))規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)之前，在有關(guān)單位提出要求的前提下，發(fā)改委可從產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃布局等方面進(jìn)行初步審核，然后以咨詢復(fù)函等方式作出答復(fù)。在后來(lái)的實(shí)際操作中，發(fā)改委卻將針對(duì)特定項(xiàng)目的咨詢復(fù)函，作為所有核準(zhǔn)項(xiàng)目的一項(xiàng)核準(zhǔn)前置條件，“路條”審批由此產(chǎn)生。本來(lái)是一項(xiàng)沒有任何法律依據(jù)的咨詢答復(fù)，卻演變成了發(fā)‘路條’、跑‘路條’。”“路條”成為決定項(xiàng)目生死的第一道許可，跑“路條”成了上項(xiàng)目的頭等大事。

對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目而言，此時(shí)的核準(zhǔn)制相對(duì)于審批制，程序變得更加復(fù)雜。上報(bào)“路條”申請(qǐng)文件，需要大量的支持性文件，甚至“路條”還有“大路條”和“小路條”之分，一個(gè)“路條”跑下來(lái)短則一年半載，長(zhǎng)則可能達(dá)數(shù)年時(shí)間。項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置審批文件就更多了，不僅包括土地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等必要的前置批文，銀行貸款承諾、股東出資承諾函、可行性研究報(bào)告審查意見等文件也是必須的，2010年還增加了項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估，2012年又增加項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等等。以至于到后來(lái)，項(xiàng)目核準(zhǔn)到底需要哪些支持性文件，投資主管部門自己也說(shuō)不清楚，企業(yè)和地方政府更是苦不堪言。2012年5月，廣東湛江鋼鐵項(xiàng)目獲得國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)批復(fù)。由于心情激動(dòng)，湛江市長(zhǎng)王中丙忍不住親吻了核準(zhǔn)批文，該舉動(dòng)被媒體進(jìn)行了廣泛的報(bào)道，生動(dòng)體現(xiàn)了項(xiàng)目核準(zhǔn)之殤。

三、2013年初，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》拉開簡(jiǎn)政放權(quán)大幕

中共十八大以后，中央政府加快了簡(jiǎn)政放權(quán)的速度和力度，并開始重拳整治項(xiàng)目審批領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題。根據(jù)十八大和十八屆二中全會(huì)精神，2013年03月15日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，減少和下放投資審批事項(xiàng)?！斗桨浮芬螅婕皣?guó)家安全、公共安全等重大項(xiàng)目外，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和個(gè)人投資自主權(quán)。抓緊修訂政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄。對(duì)確需審批、核準(zhǔn)、備案的項(xiàng)目，要簡(jiǎn)化程序、限時(shí)辦結(jié)。實(shí)際上，該《方案》的基本原則和當(dāng)初《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》并沒有什么實(shí)質(zhì)的區(qū)別。

2013年5月15日《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2013〕19號(hào))正式拉開了企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)放權(quán)的序幕，該文件一次性取消和下放了25項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)限。有意思的是，幾乎同時(shí)的2013年5月12日，監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布了劉鐵男涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正接受組織調(diào)查的重磅消息。

四、2013和2014年連出兩版新《目錄》，放權(quán)力度持續(xù)加大

《方案》頒布后不到兩年的時(shí)間里，國(guó)務(wù)院連續(xù)兩年出臺(tái)了兩版新的政府投資項(xiàng)目目錄，取消和下放項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限成為主要目標(biāo)和任務(wù)。2013年12月2日發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2013年本)》共取消、下放和轉(zhuǎn)移49項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)限，其中，取消核準(zhǔn)改為備案19項(xiàng)、下放地方政府核準(zhǔn)20項(xiàng)、轉(zhuǎn)由國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)10項(xiàng);2014年10月31日發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2014年本)》共取消、下放38項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)限，其中，取消核準(zhǔn)改為備案15項(xiàng)、下放地方政府核準(zhǔn)23項(xiàng)。簡(jiǎn)政放權(quán)的速度之快、力度之大都是空前的。下圖以發(fā)電項(xiàng)目為例，可以清楚地看出三個(gè)《目錄》下項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限的變化：

五、2014年底，精簡(jiǎn)前置審批、規(guī)范中介服務(wù)，還企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)

2014年12月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳以【2014】59號(hào)文的形式下發(fā)《精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》，《方案》提出了“精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、網(wǎng)上并聯(lián)辦理、強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管”的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)改革的重點(diǎn)任務(wù)包括：一是精簡(jiǎn)與項(xiàng)目核準(zhǔn)相關(guān)的行政審批事項(xiàng);二是實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)與其他行政審批網(wǎng)上并聯(lián)辦理;三是規(guī)范中介服務(wù)行為;四是建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管體系。同時(shí)，《方案》提出，只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審(用海預(yù)審)兩項(xiàng)前置審批，其他審批事項(xiàng)實(shí)行并聯(lián)辦理。對(duì)重特大項(xiàng)目，也應(yīng)將環(huán)評(píng)(海洋環(huán)評(píng))審批作為前置條件，由發(fā)展改革委商環(huán)境保護(hù)部、海洋局于2014年底前研究提出重特大項(xiàng)目的具體范圍。

2014年12月31日，企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)再次爆出重磅消息，國(guó)家發(fā)改委和中編辦發(fā)布發(fā)改投資[2014]2999號(hào)通知，要求一律不得將企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)事項(xiàng)作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件?！锻ㄖ分厣炅?004年《決定》的有關(guān)原則，明確項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等“內(nèi)部性”條件，均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)不得干預(yù)企業(yè)投資自主權(quán)，不得將屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的事項(xiàng)作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件?！锻ㄖ诽岢?，銀行貸款承諾、可行性研究報(bào)告審查意見、電網(wǎng)接入意見等十八項(xiàng)文件都不再作為企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件的事項(xiàng)?！锻ㄖ芬?，除法律、行政法規(guī)明確規(guī)定作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的外，項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)一律不得將其他事項(xiàng)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件。

企業(yè)投資項(xiàng)目的投資方和項(xiàng)目業(yè)主在經(jīng)歷了十年的“跑批文”之痛后，終于迎來(lái)了中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)的號(hào)角。在額手稱慶的同時(shí)，大家也還在隱隱地?fù)?dān)憂：這些被取消的前置條件和批文是否會(huì)換個(gè)馬甲死灰復(fù)燃?是否還會(huì)誕生新的象“路條”一樣的無(wú)冕之文?另外，在法律和行政法規(guī)的條文沒有修改之前，部分?jǐn)M取消的批文和前置程序該如何處理?畢竟我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是“依法治國(guó)”，而不是“依文件治國(guó)”。這些不僅是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)需要關(guān)心的問(wèn)題，也是我們每一個(gè)項(xiàng)目相關(guān)方甚至每個(gè)公民所要密切關(guān)注的。(文/陽(yáng)光時(shí)代項(xiàng)建業(yè)務(wù)部 郝利)