在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)系列政策文件，大力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。PPP模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問題。本篇研究報(bào)告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于三類項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)PPP項(xiàng)目運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對(duì)未來的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。
第一，在項(xiàng)目選擇上，政府方不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等因素，確保PPP項(xiàng)目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目雙方應(yīng)側(cè)重對(duì)項(xiàng)目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí);經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報(bào)率;公益性項(xiàng)目要準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期和預(yù)測(cè)未來政府的財(cái)政實(shí)力，確保政府購(gòu)買能力。
第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)資源優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。社會(huì)資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。
第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過合同正確表達(dá)意愿、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制;公益性項(xiàng)目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府購(gòu)買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。
第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險(xiǎn)。
一、研究背景
2014年是中國(guó)全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，未來“三駕馬車”將更均衡的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。短期內(nèi)，“穩(wěn)增長(zhǎng)”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)政策，投資需求仍對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起“托底”作用，而在目前制造業(yè)化解產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)業(yè)去庫(kù)存過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是現(xiàn)階段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要抓手。
另一方面，2009年以來，在擴(kuò)張性經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)下，伴隨投資快速增長(zhǎng)，政府性債務(wù)規(guī)模急劇增長(zhǎng)。為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年中央全面啟動(dòng)深化財(cái)稅體制改革，地方政府自發(fā)自還債券試行、《預(yù)算法修正案》通過、國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文、45號(hào)文和財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文等政策文件相繼發(fā)布。根據(jù)相關(guān)文件要求，未來將剝離地方政府融資平臺(tái)政府融資職能，建立以地方政府債券為主的地方政府舉債模式，大力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。
盡管短期內(nèi)PPP模式的實(shí)施和推廣仍處于觀望期，大規(guī)模推廣尚需培育，預(yù)計(jì)2015年通過PPP模式解決地方政府基建融資規(guī)模有限(2015年預(yù)計(jì)在1.8萬億至2.1萬億之間)，但長(zhǎng)期來看，PPP模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。在未來地方政府發(fā)債規(guī)模設(shè)限，逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過程中，隨著PPP配套法規(guī)和政策逐步完善和實(shí)施，PPP模式將成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式的主要組成部分。
目前，為配合中央“大力推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《操作指南》);國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)?！恫僮髦改稀泛汀吨笇?dǎo)意見》明確了PPP模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配和保障等內(nèi)容，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍處于初期探索階段，未來在操作實(shí)踐中仍將面臨諸多問題。
本篇研究報(bào)告為中債資信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面總結(jié)三類項(xiàng)目(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目)PPP運(yùn)作中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和存在不足，旨在對(duì)未來的項(xiàng)目實(shí)踐具有一定指導(dǎo)意義。
二、案例選取及分析
(一)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目
1、案例選取
依據(jù)《指導(dǎo)意見》，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指“經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目”，“可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等模式推進(jìn)”。具體而言，其具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，與公益性項(xiàng)目相比，其具有比較明確的受益對(duì)象，具備收費(fèi)條件，因而具有一定經(jīng)濟(jì)效益;其二，與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目相比，由于項(xiàng)目具有較強(qiáng)的社會(huì)效應(yīng)(正外部性)，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)直接關(guān)系公眾的切身利益，因此收費(fèi)機(jī)制往往由政府制定，項(xiàng)目自身收益不太好，項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)效益不足以完全覆蓋投資成本，需要政府適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指“有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠夠完全覆蓋投資的成本的項(xiàng)目”，政府可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，采取“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)”和“建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)”等模式推進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有一定的公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等特點(diǎn)，表明在資產(chǎn)使用過程中具有一定正外部效應(yīng)，資產(chǎn)具有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)，收費(fèi)機(jī)制決定在資產(chǎn)的使用過程存在競(jìng)爭(zhēng)性，但資產(chǎn)的使用具有非排他性，由于項(xiàng)目具有一定的公益性，因此價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制市場(chǎng)化程度較低，政府根據(jù)成本-收益的關(guān)系對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的區(qū)分并不是絕對(duì)和一成不變的，而是可以隨著具體環(huán)境條件的變化而變化，政府根據(jù)需要，通過制定特定政策提高產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格等可以提升經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)系數(shù)，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可變成經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文選取杭州灣大橋和廣州西朗污水處理廠PPP項(xiàng)目，具體情況參見下表。
2、案例分析
基于上述案例，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目引入PPP模式需要注意以下幾點(diǎn)：
(1)項(xiàng)目選擇：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制，長(zhǎng)期看可形成穩(wěn)定的投資回報(bào)
在選擇經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開展PPP的過程中，確保社會(huì)資本回報(bào)率對(duì)于PPP的開展起著十分關(guān)鍵的作用。
對(duì)于西朗污水項(xiàng)目，項(xiàng)目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)具有收費(fèi)機(jī)制，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)規(guī)避了純市場(chǎng)項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特點(diǎn)，收費(fèi)機(jī)制具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，長(zhǎng)期來看，西朗污水項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)不僅可以覆蓋投資運(yùn)營(yíng)成本而且會(huì)帶來穩(wěn)定的投資回報(bào)率，西朗污水項(xiàng)目是經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的成功典范。
整體來看，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目自身的運(yùn)營(yíng)收入是社會(huì)資本投資回報(bào)的主要途徑，基于風(fēng)險(xiǎn)與收益的對(duì)等關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的選擇中，與資本市場(chǎng)和市場(chǎng)化程度較高的實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域(如房地產(chǎn)市場(chǎng))相比，項(xiàng)目選擇中應(yīng)規(guī)避“高風(fēng)險(xiǎn)和高收益”的純市場(chǎng)投資特點(diǎn)，項(xiàng)目投資回報(bào)應(yīng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，長(zhǎng)期來看會(huì)形成較高的穩(wěn)定投資回報(bào)率。
(2)合同訂立：社會(huì)資本方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等條款以保障項(xiàng)目收益;政府方則需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制
對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，合同訂立是保證政府方和社會(huì)資本方開展PPP項(xiàng)目成功與否的法律保障。
對(duì)社會(huì)資本方而言，盡管經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的市場(chǎng)化運(yùn)作特征，但其依賴市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng)營(yíng)期限、收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等，社會(huì)資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成共識(shí)，以保障項(xiàng)目盈利。
廣州西朗污水項(xiàng)目中，依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，西朗污水從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的合作期為23年，其中運(yùn)營(yíng)期為17年，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給政府方所有。為維護(hù)資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，在合同中約定由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)污水資產(chǎn)的使用進(jìn)行監(jiān)督，明確了資產(chǎn)更新條款(西朗污水需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍)，并在特許經(jīng)營(yíng)期全面進(jìn)行監(jiān)督。上述監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立有效保障的項(xiàng)目資產(chǎn)使用的可持續(xù)性，值得借鑒。
(三)公益性項(xiàng)目
1、案例選取
根據(jù)《指導(dǎo)意見》定義，公益性項(xiàng)目是指“缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)、主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目”，“可通過政府購(gòu)買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)”。公益性項(xiàng)目具有公益性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，其特點(diǎn)表明公益性項(xiàng)目的正外部性較強(qiáng)，資產(chǎn)在使用過程中無收費(fèi)基礎(chǔ)，由此，此類項(xiàng)目若采用PPP方式，對(duì)政府財(cái)政資金依賴很高，“政府購(gòu)買服務(wù)”方式比較合適。
在我國(guó)現(xiàn)階段操作實(shí)踐中，公益性項(xiàng)目(包括非營(yíng)利性公園、市政道路、橋梁、防洪工程等)多由地方政府發(fā)起，地方政府投融資平臺(tái)承擔(dān)投融資及建設(shè);或地方政府投融資平臺(tái)發(fā)起，其他社會(huì)法人以BT形式參與建設(shè)，后期均由政府相關(guān)部門維護(hù)。地方投融資平臺(tái)多為本級(jí)政府所屬企業(yè)，依據(jù)目前財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目的界定，其不屬于PPP社會(huì)資本方的范疇，故本文選擇以社會(huì)資本(主要為非本級(jí)政府的大型國(guó)有其企業(yè))為投融資建設(shè)方的BT項(xiàng)目作為樣本案例。
2、案例分析
基于上述案例，公益性項(xiàng)目引入PPP模式尤其要關(guān)注以下問題：
(1)項(xiàng)目選擇：公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。
PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、篩選、發(fā)起工作均由政府方承擔(dān)。公益性項(xiàng)目的建設(shè)不僅有利于提高當(dāng)期人的社會(huì)福利，而且其資產(chǎn)的長(zhǎng)期使用性也將提高未來人的社會(huì)福利，采用PPP模式解決了政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，采用分期付款的“政府購(gòu)買服務(wù)方式”，利用代際分配原則拉長(zhǎng)了財(cái)政收支期限，可降低當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)。如在上述案例中，政府方均約定自項(xiàng)目建成后逐年回購(gòu)，緩解了集中支付的壓力。但值得注意的是，公益性項(xiàng)目并不是所有項(xiàng)目都適合PPP，由于其公益性很強(qiáng)，理論上大部分項(xiàng)目應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)投融資，如果政府當(dāng)期資金不夠，可以通過發(fā)行債券或PPP模式解決。此外在目前逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過程中，地方政府推廣PPP項(xiàng)目過程中需要考慮財(cái)政承擔(dān)能力(如階段性項(xiàng)目回購(gòu)資金壓力等)。
(2)合同訂立：雙方應(yīng)明確約定政府購(gòu)買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，保障政府方履約
對(duì)于公益性項(xiàng)目，政府付費(fèi)是社會(huì)資本方取得投資回報(bào)的唯一途徑。在合同訂立中，雙方應(yīng)明確約定政府購(gòu)買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制，以保證社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)。
對(duì)于蘇州市南環(huán)快速路西延線BT項(xiàng)目，合同中明確約定了“項(xiàng)目回購(gòu)款納入?yún)^(qū)人大財(cái)政預(yù)算”，有效保障了政府回購(gòu)資金來源。對(duì)于江蘇浦口新城核心區(qū)綜合管廊工程BT建設(shè)項(xiàng)目，合同中明確約定回購(gòu)期限、回購(gòu)金額和土地?fù)?dān)保等事項(xiàng)，項(xiàng)目回購(gòu)款基本落實(shí)到位。反觀一些類似項(xiàng)目，由于社會(huì)資本方在與政府的談判中處于弱勢(shì)地位，回購(gòu)合同不盡完善，后期項(xiàng)目方遭遇市場(chǎng)因素導(dǎo)致的政府方回購(gòu)意愿及能力下降，回購(gòu)款落實(shí)大幅低于預(yù)期。
整體看，在合同訂立環(huán)節(jié)，確保政府信用尤其要注重以下幾方面：第一，社會(huì)資本方應(yīng)明確項(xiàng)目付費(fèi)來源，將回購(gòu)款項(xiàng)盡可能依據(jù)現(xiàn)行制度納入公共預(yù)算，在沒有納入預(yù)算的情況下，需要具有資產(chǎn)抵質(zhì)押兜底條款;第二，雙方應(yīng)就付費(fèi)機(jī)制，包括付費(fèi)依據(jù)、進(jìn)度等規(guī)則做出詳盡約定，并制定違約觸發(fā)及補(bǔ)償機(jī)制，保障政府方履約。
(3)合同履行：政府方需構(gòu)建多重監(jiān)管體系，確保社會(huì)資本方履行義務(wù)，保證項(xiàng)目進(jìn)度及質(zhì)量
在公益性項(xiàng)目中，社會(huì)資本方參與項(xiàng)目的根本目的在于獲取投資收益，而在質(zhì)量、工期、成本控制、后期運(yùn)營(yíng)等方面仍需依靠強(qiáng)有力的政府監(jiān)管。
上述的兩個(gè)BT項(xiàng)目案例中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督方，在建設(shè)過程中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實(shí)踐中不乏一些BT項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設(shè)成本超支、工程進(jìn)度放緩、工程劣質(zhì)等的情況。因此，在合同履行過程中，政府方應(yīng)注重對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級(jí)監(jiān)管模式。第一級(jí)監(jiān)管由政府指定或設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、工期、成本等進(jìn)行監(jiān)督;第二級(jí)監(jiān)督可委托監(jiān)理方進(jìn)行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨(dú)立第三方，與項(xiàng)目沒有直接利益關(guān)系，可作為政府監(jiān)管的良好補(bǔ)充;第三級(jí)監(jiān)管，在一些特定項(xiàng)目中，可設(shè)置民監(jiān)委員會(huì)，對(duì)委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、成本、安全等進(jìn)行監(jiān)管，并向相對(duì)部門反映。
三、總結(jié)
本文通過對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性和公益性PPP項(xiàng)目的案例分析，總結(jié)和歸納了不同類型PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，盡管不同類型PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)不盡相同，但仍存在一致之處，本文從項(xiàng)目選擇、伙伴選擇、合同訂立和合同履行等方面歸納和總結(jié)了PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中相同和類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性和公益性PPP案例的特殊經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行和歸納和總結(jié)。
第一，在項(xiàng)目選擇上，從政府方角度來看，在目前逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能的過程中，政府不宜過度依賴PPP模式，政府在篩選和發(fā)起項(xiàng)目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估PPP項(xiàng)目的適用性、合規(guī)性、市場(chǎng)收益、政府自身財(cái)政的承受力、來選擇開展PPP項(xiàng)目;從社會(huì)資本角度來看，PPP項(xiàng)目的選擇應(yīng)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)率。從不同類型項(xiàng)目選擇的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目要能夠體現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成的共識(shí);經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)具有較強(qiáng)的收費(fèi)機(jī)制，與資本市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資市場(chǎng)相比，可形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào);公益性項(xiàng)目PPP模式選擇的項(xiàng)目要準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期和預(yù)測(cè)未來政府的財(cái)政實(shí)力，避免因財(cái)政實(shí)力較弱所引起的拖欠款問題。
第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式內(nèi)涵，即強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，又要強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，從地方政府角度來看，需公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專業(yè)能力和融資實(shí)力的社會(huì)資本作為合作伙伴，降低地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決地方政府專業(yè)能力差的缺點(diǎn)。從社會(huì)資本角度來看，需要選擇契約履約意愿(具有較強(qiáng)的契約精神)和能力較強(qiáng)(財(cái)政實(shí)力較強(qiáng))的地方政府合作。
第三，在合同訂立方面，PPP合同是保障項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)的核心要件，從地方政府角度來看，訂立的合同要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容;從社會(huì)資本角度來看，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會(huì)資本的收益率。從不同類型項(xiàng)目合同訂立的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本的回報(bào)率;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合同訂立要避免政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)導(dǎo)致投資回報(bào)率的下降，政府應(yīng)彌補(bǔ)對(duì)政府干預(yù)過程中所導(dǎo)致的正常收益的損失。公益性項(xiàng)目的合同訂立中雙方應(yīng)明確落實(shí)付費(fèi)來源，對(duì)政府購(gòu)買機(jī)制做出詳盡約定，并制定違約處罰機(jī)制，保障政府方履約。
第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神，從地方政府角度來看，地方政府要充分履行項(xiàng)目監(jiān)督職能，確保社會(huì)資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會(huì)資本在履行項(xiàng)目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和運(yùn)營(yíng)管理等方面的承諾，同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)行過程中要避免因缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的資產(chǎn)過度使用，致使在特許經(jīng)營(yíng)期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)無法繼續(xù)進(jìn)行使用;從社會(huì)資本角度來看，政府方應(yīng)充分遵循契約精神，確保社會(huì)資本按時(shí)獲得足額補(bǔ)貼和收入。
