(1)煤電大氣污染物減排的邊際成本增大

2014年7月1日，現役燃煤電廠開始實施《火電廠大氣污染物排放標準》(GB13223-2011);同年4月，環(huán)境保護部要求京津冀地區(qū)所有燃煤電廠在2014年底前完成特別排放限值改造;9月12日，發(fā)改委、環(huán)保部、能源局印發(fā)《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014~2020年)》，要求燃煤電廠達到燃機排放水平。僅2014年，對燃煤電廠污染物排放要求就有三次變化，致使大量燃煤電廠環(huán)保設施重復改造，邊際成本增大。

初步分析，目前煙氣治理2.7分/千瓦時的環(huán)保電價對應的煤質污染物排放濃度限值為：煙塵20毫克/立方米、二氧化硫100毫克/立方米(一般含硫量)、氮氧化物100毫克/立方米(高揮發(fā)份煤)。多個超低排放改造項目的成本體現在電價上，是在現行2.7分/千瓦時基礎上再增加0.5~2分/千瓦時甚至更高，即在低硫、低灰和高揮發(fā)份煤的條件下，比起特別排放限值規(guī)定，煙塵再降10毫克/立方米、二氧化硫降65毫克/立方米、氮氧化物降50毫克/立方米，致使超低改造的污染物控制邊際成本過高，且能耗增加。降低每千克污染物的排放量的代價為12~60元。如果僅煙塵治理需增加0.5分錢的話，則去除每千克煙塵的代價為100元以上，而全社會的治理成本約為2元。

低成本超低排放技術還需突破。2014年，有數家電廠燃煤機組超低排放(比特別排放限值的要求排放還少)改造后投入運行。采取的主要措施：一是對已有技術和設備潛力(或者裕量)進行挖掘、輔機改造、系統(tǒng)優(yōu)化;二是設備擴容，增加新設備;三是研發(fā)采用創(chuàng)新性技術;四是對煤質進行優(yōu)化?？傮w來看，采用設備擴容(如增加脫硫塔)、增加新設備(如采用濕式除塵器)的方法較多，而采用創(chuàng)新性低費用的技術較少。在面對超低排放改造新要求時，大量煤質難以保障、場地受限、技術路線選擇困難的電廠實現超低排放改造的困難很大。

(2)排放標準考核方法使企業(yè)違法風險增大

《火電廠大氣污染物排放標準》(GB13223-2011)沒有明確火電廠大氣污染物的達標考核的方式。實際考核中，有的地方政府按小時均值考核，也有按4小時均值，或日均值、或周均值考核的。

2014年3月，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部印發(fā)了《燃煤發(fā)電機組環(huán)保電價與環(huán)保設施運行監(jiān)管辦法》(發(fā)改價格[2014]536號)，該文件變相明確了按照濃度小時均值判斷是否達標排放，是否享受環(huán)保電價和接受處罰等。按小時均值考核要求遠嚴于按日、月均值考核。如美國排放標準以30天的滾動平均值考核，煤矸石機組則是以12個月的滾動平均值進行考核;歐盟按月均值考核，同時規(guī)定小時均值不應超標準200%，日均值不超110%。

煤電機組受低負荷(煙氣溫度不符合脫硝投入運行條件)、環(huán)保設施臨時故障、機組啟停機等影響，都會導致污染物排放的臨時性超標。按小時均值考核成為世界最嚴考核方式，企業(yè)的違法風險加大。

(3)煤電提效空間越來越小

2005年以來，供電煤耗快速下降，既緣于現有機組積極進行節(jié)能改造，更緣于大量新建的低煤耗機組提高了行業(yè)清潔利用水平。受國家宏觀經濟及產業(yè)結構調整影響，煤電發(fā)展速度明顯低于“十一五”及“十二五”初期，經過“十一五”以來大規(guī)模實施節(jié)能技術改造，現役煤電機組的經濟節(jié)能降耗潛力很小(再改造的經濟投入與產出比大幅度下降)，繼續(xù)提高效率空間有限。同時，伴隨風電、太陽能等可再生能源發(fā)電比重的快速提高，煤電調峰作用將顯著增強，機組參與調峰越多，煤耗越高。通過增加新機組方法優(yōu)化煤電機組結構降低供電煤耗的空間越來越小?；痣娎眯r(2014年火電平均利用小時同比減少314小時，是1978年以來的最低水平)、負荷率將持續(xù)走低，也嚴重影響機組運行經濟性，尤其是大容量、高效率機組的低煤耗優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。

煤電節(jié)能與減少排放矛盾日趨加大。受到技術發(fā)展制約，對于主要靠增加設備裕度、增加設備數量等來提高脫除效率，在去除污染物的同時，增加了能耗。如某60萬千瓦機組脫硫改造時增加了一個吸收塔，造成脫硫系統(tǒng)阻力增加1000帕，電耗增加3800千瓦，增加廠用電率0.5~0.6個百分點。根據企業(yè)實際反映，環(huán)保改造影響供電煤耗1.2克/千瓦時以上。