2015年1月4日，財(cái)政部緊急出臺(tái)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜[2014]96號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部96號(hào)文”)，文件針對(duì)政府購買服務(wù)的主體、內(nèi)容、方式和流程、資金管理以及績(jī)效管理等事項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定，文件規(guī)定政府采購服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)按規(guī)定納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄進(jìn)行管理;同時(shí)以列舉加概括的方式規(guī)定住房保障、公共交通運(yùn)輸、環(huán)境治理、城市維護(hù)、規(guī)劃編制、工程服務(wù)等領(lǐng)域適合由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)屬于應(yīng)當(dāng)納入目錄進(jìn)行購買的服務(wù)事項(xiàng);但對(duì)于市政道路、公園、街路綠化等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則規(guī)定應(yīng)由財(cái)政部門在充分征求相關(guān)部門意見后確定是否納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化、政府職能轉(zhuǎn)變及公眾需求等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

那么，當(dāng)前形勢(shì)下，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可供選擇的承建模式到底有哪些?模式的合法性又如何保障?筆者結(jié)合自身對(duì)于地方債管理及PPP新規(guī)的理解，對(duì)新常態(tài)下非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的承建模式及其注意事項(xiàng)加以分析，供PPP項(xiàng)目參與方參考。

一、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的界定

今年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》規(guī)定，政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委2724號(hào)文”)根據(jù)項(xiàng)目是否有收益及收益是否實(shí)現(xiàn)投資成本的全覆蓋，將公益性項(xiàng)目區(qū)分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性三類。本文所指非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與發(fā)改委2724號(hào)文中規(guī)定一致。

那么何謂公益性?目前尚沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有文件中，僅有發(fā)改委在平臺(tái)債和產(chǎn)業(yè)債的分類認(rèn)定以及財(cái)政部和國(guó)務(wù)院辦公廳的三份文件中涉及公益性項(xiàng)目的定義。相比之下，后兩份文件對(duì)于公益性項(xiàng)目的定義更為科學(xué)，其中，《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理通知》財(cái)預(yù)【2010】412號(hào)文規(guī)定：“公益性項(xiàng)目”是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)明電【2013】20號(hào))規(guī)定：公益性項(xiàng)目包括交通運(yùn)輸(鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等)、市政建設(shè)(地鐵、城市道路、公共交通、廣場(chǎng)、文體場(chǎng)館、綠化、污水及垃圾處理等)、保障性住房、土地收儲(chǔ)整理等。

個(gè)人認(rèn)為兩份文件定義和列舉的加總便是公益性項(xiàng)目的全部?jī)?nèi)涵，換言之，該類公益性項(xiàng)目中沒有收益來源的基建項(xiàng)目，即為本文所指的“非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”。

二、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的承建模式及風(fēng)控要點(diǎn)

(一)對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用PPP模式的相關(guān)規(guī)定

1、財(cái)政部與發(fā)改委兩部委文件的差異分析

《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部113號(hào)文”)對(duì)適用PPP模式的項(xiàng)目做了特征描述，其中第六條規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。結(jié)合《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))規(guī)定來看，財(cái)政部力推的PPP更多強(qiáng)調(diào)優(yōu)先應(yīng)用于有收益的公益性項(xiàng)目中。如上文所言，發(fā)改委2724號(hào)文對(duì)于適用PPP模式的項(xiàng)目做了分類處理，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目也可適用PPP模式。所以相比較財(cái)政部113號(hào)文規(guī)定而言，發(fā)改委2724號(hào)文對(duì)于適用PPP模式的項(xiàng)目類型規(guī)定較為寬松?？紤]到非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目將主要通過政府付費(fèi)方式進(jìn)行，且財(cái)政部113號(hào)文在內(nèi)容上也更為全面到位，因此，筆者建議，對(duì)于兩部委文件的沖突事項(xiàng)可優(yōu)先參照財(cái)政部113號(hào)文執(zhí)行。

對(duì)比財(cái)政部先后出臺(tái)的76號(hào)文和113號(hào)文，不難看出，財(cái)政部門更關(guān)注項(xiàng)目的全生命周期管理，社會(huì)資本是否合理分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式本身是否不合理增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以，對(duì)政府而言，若是社會(huì)資本參與了非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng)或管理，在社會(huì)資本分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，項(xiàng)目管理效率將會(huì)因先進(jìn)管理技術(shù)的引入得以提高，與此同時(shí)，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過政府分期付費(fèi)讓社會(huì)資本逐年收回投資成本和合理回報(bào)，也將在一定程度上緩解財(cái)政集中支付的壓力。因此，筆者認(rèn)為，財(cái)政部在76號(hào)文中規(guī)定將PPP模式優(yōu)先應(yīng)用于有收益的項(xiàng)目，很大程度上是出于當(dāng)前地方政府負(fù)債較高、全面推廣PPP模式可能會(huì)加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考慮，其本意并非要排除PPP模式在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中的應(yīng)用。而綜觀國(guó)際市場(chǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目領(lǐng)域有著大量成功的PPP模式應(yīng)用案例，對(duì)于國(guó)際上的成熟做法，國(guó)內(nèi)的PPP實(shí)踐應(yīng)該積極加以借鑒。

2、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式的具體運(yùn)作方式

結(jié)合財(cái)政部、發(fā)改委的相關(guān)文件規(guī)定以及國(guó)際上的成熟做法，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式可以參考以下方式加以運(yùn)作：

委托運(yùn)營(yíng)(Operations&Maintenance，O&M)。根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文規(guī)定，委托運(yùn)營(yíng),是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。合同期限一般不超過8年。發(fā)改委2724號(hào)文對(duì)委托運(yùn)營(yíng)方式也有規(guī)定。公園綠地、街路綠化、道路養(yǎng)護(hù)等存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目可以考慮采用O&M方式進(jìn)行運(yùn)作。

建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)(build-transfer-operate，BTO)，是指社會(huì)資本負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和融資，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)所有權(quán)歸屬政府，在特許權(quán)內(nèi)政府將資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司按約定提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)并收取運(yùn)營(yíng)費(fèi)用及前期投資成本。加拿大等國(guó)明確將BTO作為PPP的具體運(yùn)作方式。國(guó)內(nèi)操作的相當(dāng)部分名為BOT的項(xiàng)目，若嚴(yán)格從合同條件界定，更接近于BTO模式，因?yàn)槠涮卦S協(xié)議中規(guī)定政府對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)和土地使用權(quán)等擁有所有權(quán)，如上海的大連路隧道BOT項(xiàng)目、杭州的慶春路隧道BOT項(xiàng)目等。

建設(shè)-移交-租賃(build-transfer-lease，BTL)，是指社會(huì)資本負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和融資，項(xiàng)目建成后所有權(quán)歸屬政府，在特許期內(nèi)特許權(quán)人將項(xiàng)目出租給政府使用，租期屆滿后政府完全取得項(xiàng)目。韓國(guó)在其2005年1月修訂的《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》中提出并大力推廣BTL模式，并將BTL模式用于興建學(xué)校、醫(yī)院等公益設(shè)施，租期為10-30年。

設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)(design-build-finance-operate，DBFO)，是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)開始就特許給社會(huì)資本，直到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期滿收回投資和取得投資效益。DBFO是英國(guó)高速公路局提出來的，用來描述依據(jù)私人融資計(jì)劃(PFI)模式制定的基于特許經(jīng)營(yíng)的公路計(jì)劃。DBFO合同期限一般為25年或30年。DBFO最早適用于有收益的公益性項(xiàng)目，發(fā)展至今也常被用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

3、以PPP模式實(shí)施的注意要點(diǎn)

上述幾種方式是最為常見的做法，實(shí)踐中PPP項(xiàng)目參與方可合理借鑒并結(jié)合項(xiàng)目具體情況加以必要的創(chuàng)新。根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文規(guī)定，以PPP模式實(shí)施的，實(shí)施方案應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證及驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的方能實(shí)施。具體PPP項(xiàng)目的操作流程，各地財(cái)政部門正在根據(jù)113號(hào)文精神積極制定本地項(xiàng)目操作流程，投資人和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極參與到項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備中，真正體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的全生命周期管理。

(二)BT模式的運(yùn)用及注意要點(diǎn)

1、BT模式的相關(guān)文件規(guī)定

需要特別注意的是，財(cái)政部96號(hào)文、113號(hào)文和發(fā)改委2724號(hào)文中既沒有肯定BT模式也沒有明確排除BT模式的運(yùn)用?！兜胤秸媪總鶆?wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部351號(hào)文)規(guī)定，通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。而BT模式下，政府是回購款的直接債務(wù)主體。所以，從財(cái)政部文件規(guī)定來看，其并未將BT模式納入PPP范疇。

那么當(dāng)前適用BT模式進(jìn)行政府采購是否合法合規(guī)呢?2012年底發(fā)改委等四部委出臺(tái)463號(hào)文對(duì)BT模式加以了規(guī)范，但463號(hào)文并未明文禁止BT(筆者曾經(jīng)撰寫《準(zhǔn)確解讀監(jiān)管信息認(rèn)真應(yīng)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)——463號(hào)文對(duì)建筑企業(yè)的影響與應(yīng)對(duì)策略》一文對(duì)此進(jìn)行過詳細(xì)闡述)。BT模式的有關(guān)規(guī)定更多散見于各地的地方規(guī)范性文件中。以浙江為例，在國(guó)務(wù)院43號(hào)文出臺(tái)前，浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)和浙江省財(cái)政廳于2014年7月4日出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浙江省政府性投資項(xiàng)目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見》，意見規(guī)定，地方審批的政府性投資項(xiàng)目，擬實(shí)行BT、BOT、FCP等模式融資建設(shè)的，應(yīng)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門評(píng)估核定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，按照政府投資項(xiàng)目管理辦法的有關(guān)規(guī)定由同級(jí)發(fā)改部門確定。經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門評(píng)估核定后，列入債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的市、縣(市、區(qū))，不得增加政府性債務(wù)余額，不得運(yùn)用BT模式融資建設(shè)。據(jù)此，若是在被浙江省財(cái)政廳圈定的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域適用BT模式以及雖未被列入債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域但事先未經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序即適用BT模式的，該等項(xiàng)目可能將面臨因違規(guī)引致的回購風(fēng)險(xiǎn)。

2、對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下的BT模式操作建議

結(jié)合財(cái)政部96號(hào)文規(guī)定同時(shí)借鑒浙江省的合理性做法，對(duì)于當(dāng)前形勢(shì)下的BT項(xiàng)目承接，筆者建議如下：

1)對(duì)于債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)避免以BT模式承接項(xiàng)目;

2)投資人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查所涉采購事項(xiàng)是否已被列入當(dāng)?shù)刎?cái)政部門編制的政府采購服務(wù)指導(dǎo)性目錄;

3)BT模式實(shí)施方案應(yīng)由同級(jí)財(cái)政部門先行進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;

4)購買主體并應(yīng)按照財(cái)政部96號(hào)文規(guī)定，將符合規(guī)定的政府購買服務(wù)項(xiàng)目同時(shí)反映在政府采購預(yù)算中，與部門預(yù)算一并報(bào)送財(cái)政部門審核;

5)根據(jù)新《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，以BT模式實(shí)施項(xiàng)目的，相應(yīng)預(yù)算支出尚應(yīng)經(jīng)由同級(jí)人大審批決議通過，必要的話尚應(yīng)提交上級(jí)人大審議通過。

客觀而言，無論是政府還是投資人和金融機(jī)構(gòu)，均應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到地方債務(wù)高企現(xiàn)狀之下，以BT模式實(shí)施項(xiàng)目存在的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政部351號(hào)文規(guī)定，2015年1月5日前各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)向財(cái)政部上報(bào)地方債務(wù)甄別匯總結(jié)果。因?yàn)楹芏嗟胤酱嬖谔搱?bào)、錯(cuò)報(bào)(致使申報(bào)債務(wù)數(shù)據(jù)較大)，財(cái)政部于春節(jié)前發(fā)出通知要求地方對(duì)申報(bào)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行自查后于3月8日前重新報(bào)送數(shù)據(jù)。目前尚未公布最終甄別結(jié)果。但結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)資料合理估計(jì)，真實(shí)的地方債務(wù)數(shù)據(jù)很可能多達(dá)數(shù)十萬億元。前不久國(guó)務(wù)院批復(fù)1萬億元債券用于置換地方政府存量債務(wù)，相比數(shù)十萬億的存量債務(wù)，1萬億元的置換債券遠(yuǎn)遠(yuǎn)解不了饑渴。巨額的存量債務(wù)不可能在短期內(nèi)消化完畢，地方政府將面臨新增債務(wù)和存量債務(wù)如何合理安排償還資金的破解難題，還款期限的延緩已是難以避免。鑒于此，筆者建議，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(包括存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目)，投資人應(yīng)盡可能采取以下措施主動(dòng)降低投資風(fēng)險(xiǎn)(對(duì)政府而言，則是相應(yīng)降低財(cái)政負(fù)擔(dān))：

措施一：將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或者相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁(即“BT+RCP”)，通過“以豐補(bǔ)歉”的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體資金平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國(guó)辦發(fā)(2014)37號(hào))和《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院60號(hào)文”)分別針對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目和城市軌道交通項(xiàng)目的沿線土地開發(fā)和地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的捆綁開發(fā)問題做了規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院60號(hào)文精神，對(duì)于PPP項(xiàng)目的更多支持性政策細(xì)則有望在2015年3月31日前陸續(xù)出臺(tái)。在更多政策出臺(tái)之前，投資人和政府應(yīng)該針對(duì)項(xiàng)目組合的合理性和可行性加以充分論證，盡可能通過對(duì)交易方案的合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益對(duì)投資成本的全覆蓋或者大部分覆蓋。

措施二：轉(zhuǎn)變模式，即通過增加運(yùn)營(yíng)維護(hù)(如BTO)、資產(chǎn)租賃(如BTL)等方式使得項(xiàng)目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式，使得在當(dāng)前更多的PPP支持性政策保障之下，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)得以降低。當(dāng)然，模式轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)審批手續(xù)，同時(shí)應(yīng)根據(jù)財(cái)政部113號(hào)規(guī)定進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證及驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的實(shí)施方案才能以PPP模式實(shí)施。

更多對(duì)策建議可參考筆者近期發(fā)表的《地方債管理新規(guī)對(duì)于BT項(xiàng)目的影響及對(duì)策》一文中的觀點(diǎn)。

(三)國(guó)務(wù)院和財(cái)政部規(guī)定的其他采購形式及注意要點(diǎn)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))和財(cái)政部96號(hào)文規(guī)定，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，除以特許經(jīng)營(yíng)(PPP)模式進(jìn)行采購?fù)?，各?jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位還可通過購買、委托、租賃、承包、戰(zhàn)略合作等形式采購所需的服務(wù)事項(xiàng)。

根據(jù)財(cái)政部96號(hào)文規(guī)定，采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于政府采購服務(wù)指導(dǎo)性目錄內(nèi)的服務(wù)事項(xiàng)，購買主體應(yīng)該采用法定方式確定承接主體，并應(yīng)按照法定程序辦理購買及相應(yīng)的預(yù)算審批手續(xù)。承接主體還應(yīng)建立政府購買服務(wù)臺(tái)賬，記錄相關(guān)文件、工作計(jì)劃方案、項(xiàng)目和資金批復(fù)、項(xiàng)目進(jìn)展和資金支付、工作匯報(bào)總結(jié)、重大活動(dòng)和其它有關(guān)資料信息，接受和配合相關(guān)部門對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查及績(jī)效評(píng)價(jià);并應(yīng)建立健全財(cái)務(wù)制度和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，按要求向購買主體提供資金的使用情況、項(xiàng)目執(zhí)行情況、成果總結(jié)等材料。