近日，湖南湘潭市政府和社會資本合作(以下簡稱“PPP”)項目在長沙進行推介。湘潭市政府對外重點推出了首批45個PPP項目，總投資389億元，涉及市政基礎設施建設、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等多個領域。

近一個時期，PPP在全國范圍內(nèi)悄然興起。記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前已有北京、江蘇、安徽、浙江等省市公布了PPP項目推進清單。北京市3月發(fā)布《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，涉及生態(tài)環(huán)保、交通設施、能源設施、“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7個領域136個示范項目，預計吸引社會投資金額將超過2600億元。

“國家發(fā)改委迅速行動，積極地推廣PPP模式。”在最近舉行的國家發(fā)改委例行發(fā)布會上，發(fā)改委秘書長李樸民指出，下一步，將從多個方面進一步推進PPP。

PPP燃起社會資本熱情

在北京公布的新一批PPP項目清單中，世界園博會展館，冬奧會申辦設施，環(huán)球主題公園，地鐵新機場線、17號線、3號線等項目在列。有關專家表示，相關項目向市場開放，將鼓勵更多社會資本進入。

去年底，財政部印發(fā)《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，公布天津新能源汽車公共充電設施網(wǎng)絡等30個PPP示范項目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個領域。

各地PPP項目清單陸續(xù)公布——安徽公布首批城市基礎設施領域PPP項目名單，項目總投資710億元。涉及城市交通設施、生活污水處理設施等多個方面。隨項目同時發(fā)布的《安徽省城市基礎設施領域PPP模式操作指南》提出，要建立合理的利益共享機制。今年2月，浙江省發(fā)布了首批PPP項目清單，包括杭州市軌道交通5號線一期、6號線一期，以及杭州-富陽城際鐵路、杭州-海寧城際鐵路等20個項目，合計投資額1176.10億元。

PPP項目火熱推進的同時，相關政策頻出——4月27日，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》發(fā)布;5月7日，《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》發(fā)布，鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作模式，參與收費公路的投資、建設、運營和維護。

“在各有關方面、各地方的共同努力下，PPP模式推廣工作取得了積極進展，去年推出了80個首批鼓勵社會資本參與的投資項目開工進展順利。”李樸民透露，下一步，一方面是抓緊組織實施基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法，另一方面是發(fā)布PPP方面的典型案例，加強案例的指導。

PPP不只是緩解債務壓力

據(jù)交通運輸部公布的《2013年全國收費公路統(tǒng)計公報》，截至2013年底，全國收費公路里程為15.65萬公里，占公路總里程的3.6%。2013年全國收費公路通行費收入3652億元，收費公路支出總額為4313億元，即整體虧損661億元。值得注意的是，截至2013年底，全國收費公路債務余額從2010年底的22912億元大幅上升至34308億元，年均增長3799億元。

與此同時，基礎設施發(fā)展還面臨很大需求。我國公共設施的存量僅為西歐國家的38%，北美國家的23%。

財政部、交通運輸部5月7日聯(lián)合《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》提出，鼓勵社會資本通過PPP模式，參與收費公路投資、建設、運營和維護，與政府共同參與項目全周期管理。

在具體合作方式上，《意見》提出，社會投資者應按市場化原則出資，獨自或與政府指定機構共同成立項目公司，建設和運營收費公路項目;政府要逐步從“補建設”向“補運營”轉變，以項目運營績效評價結果為依據(jù)，適時調(diào)整價格和補貼，拓展社會資本發(fā)展空間。

在財政部金融司司長孫曉霞看來，地方政府在運用PPP開展基礎設施建設時，不能簡單地把思想局限在緩解債務壓力上，把推廣PPP當作又一次“甩包袱”，搞“新瓶裝舊酒”，而是要以此為契機，切實轉變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環(huán)境上，把更多的注意力放到加強監(jiān)管、確保社會福利最大化上。

“公私合營的PPP模式既鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務，又能減輕政府公共財政舉債壓力，但這并不意味著地方政府就可以將融資難和債務問題寄托于此。”國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部主任錢平凡指出，從過去的政府深度參與項目，到放手市場，競爭機制可以更好地發(fā)揮作用。政府要適應角色轉變，避免過于強勢而擋住民間資本的進入。

PPP項目需要配套制度

從各地實踐看，PPP的探索并非一帆風順。“有的省份提出的PPP項目數(shù)量多，投資總量很大，我們也進行了初步梳理。”國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司副司長羅國三也坦言，盡管目前項投數(shù)量多，但從全國看，簽訂合同的比率僅為10%~20%。

真正要讓PPP叫好又叫座，還需要一系列配套制度的跟進。“如何建立起成型的商業(yè)模式還需要探索。”國家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平指出，尤其是一些公共事業(yè)類的投資項目，沒有成熟的商業(yè)模式，沒有收費和收益來源，要真正吸引社會資本還面臨難題。

此外，也有人擔心，一個PPP項目簽訂了，但要是過幾年，這個地方的政府換屆了，責任誰來承擔?

“確實出現(xiàn)過有的地方政府和相關部門不按照特許經(jīng)營協(xié)議履行價格調(diào)整承諾的情況。或者主要負責人調(diào)整了，就導致原有的特許經(jīng)營協(xié)議需要修改、調(diào)整，有的地方政府直接違約，翻臉不認賬。”國家發(fā)改委法規(guī)司司長李亢指出，這都需要在立法中重點加以解決。

細心的人注意到，此次《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》專門對政府違約責任進行了明確。第34條明確要求“行政區(qū)劃調(diào)整，政府的換屆、部門調(diào)整和負責人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行”。

“特許經(jīng)營項目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時和各個政府相關部門和一些中介機構都有關，所以需要政府長期穩(wěn)定的可預期的合作和支持機制。”李亢指出，政府的誠信履約至關重要，對于保障投資者權益、穩(wěn)定特許經(jīng)營的預期、持續(xù)保障公用產(chǎn)品和公用服務供給十分關鍵，這都需要依靠法治手段，貫穿法治精神。

PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉變。有關專家指出，通過推行PPP模式，地方政府管理理念要加快創(chuàng)新，進一步厘清政府和市場、政府和企業(yè)的關系，將政府工作重心從具體的項目運作，轉到強調(diào)規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境營造等方面上來。