由于PPP項(xiàng)目的時(shí)間跨度長(zhǎng)、投資大，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒(méi)有社會(huì)資本敢在PPP項(xiàng)目上投入，因此社會(huì)資本最關(guān)注的不是政策，而是項(xiàng)目的回報(bào)率。
“我們?yōu)榍嗪Ｊ∈讉€(gè)PPP項(xiàng)目(污水處理)提供了全流程的服務(wù)，目前項(xiàng)目已經(jīng)完成了社會(huì)資本的采購(gòu)，即將正式簽約。”5月22日，南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)理吳健接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。
但記者調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，目前，全國(guó)各地公布試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目進(jìn)展參差不齊，僅有少部分簽約，更多的PPP項(xiàng)目前期投資已開(kāi)始做，但距離落地還有一段距離。原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖5月18日透露，“去年國(guó)家提出的超過(guò)1.6萬(wàn)億的80個(gè)PPP項(xiàng)目單中，還有80%待落實(shí)。”
“全國(guó)各地大致有10%-20%簽訂了合同。”發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三近日對(duì)PPP項(xiàng)目有關(guān)的質(zhì)疑作出回應(yīng)時(shí)表示，有的省份提出的PPP項(xiàng)目數(shù)量多、投資大，但恐怕還有不少的項(xiàng)目不具備實(shí)施的條件。
民生證券研究院近日發(fā)布的一份報(bào)告稱(chēng)，2014年9月之后，全國(guó)34個(gè)省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，但真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8。
事實(shí)上，不僅PPP項(xiàng)目簽約率低，涉及的相關(guān)政策也在打架。基于此，國(guó)務(wù)院近日再次部署推廣PPP模式，尤其強(qiáng)調(diào)在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇社會(huì)資本。
“國(guó)家出臺(tái)的政策夠多了，只是各部門(mén)之間需要理順政策打架的地方。”5月21日，北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥接受本報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為，由于PPP項(xiàng)目的時(shí)間跨度長(zhǎng)、投資大，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒(méi)有社會(huì)資本敢在PPP項(xiàng)目上投入，因此社會(huì)資本最關(guān)注的不是政策，而是項(xiàng)目的回報(bào)率。
低簽約率
相比去年，2015年伊始各地PPP項(xiàng)目蜂擁而上，動(dòng)輒計(jì)劃引資千億元的省份不在少數(shù)。但記者梳理四川、湖南、江西等地情況發(fā)現(xiàn)，一些地市對(duì)PPP項(xiàng)目磨刀霍霍、躍躍欲試的同時(shí)，落地的卻寥若晨星。
5月中旬，各地再次吹起一股追逐PPP項(xiàng)目的風(fēng)潮。
5月12日，河北省舉行PPP項(xiàng)目推介會(huì)，推出首批32個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，投資總額達(dá)1330億元。接著，貴州、新疆、江西等地也相繼發(fā)布消息，其中貴州省集中推介了首批101個(gè)PPP項(xiàng)目，擬引入社會(huì)資本1122億元;新疆已批準(zhǔn)并公布首批53個(gè)引入社會(huì)資本的示范項(xiàng)目，預(yù)計(jì)投資2083億元。
然而，記者調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，在上述各地推出的PPP項(xiàng)目中簽約率卻相當(dāng)?shù)停鴩?guó)家試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目簽約數(shù)，更是屈指可數(shù)。
公開(kāi)消息顯示，財(cái)政部去年12月4日公布的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，截至2月底，2個(gè)項(xiàng)目簽約，均為污水處理項(xiàng)目：即池州市的污水處理項(xiàng)目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目。據(jù)悉，兩個(gè)項(xiàng)目引入的社會(huì)資本方分別為深圳水務(wù)和中信水務(wù)，前者是地方國(guó)企，后者是央企。但后一個(gè)項(xiàng)目是財(cái)政部示范名單發(fā)布前就已經(jīng)簽約的，即國(guó)家試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目真正簽約的，有且只有一個(gè)。
地方也好不到哪里去，如湖南、四川是PPP項(xiàng)目推進(jìn)較為強(qiáng)力的省份。四川在去年12月的推介會(huì)上曾推介264個(gè)PPP項(xiàng)目，投資額2534億元，簽約率僅10%左右。
相比之下，河南情況要稍好一些。據(jù)吳健介紹，近期受河南省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目中心邀請(qǐng)，他參加了河南省第一批29個(gè)PPP項(xiàng)目的督導(dǎo)推進(jìn)和第二批PPP項(xiàng)目的初步審查。據(jù)他判斷，以省級(jí)推介的項(xiàng)目為例，約1/3的項(xiàng)目基本落地簽約，1/3的年內(nèi)有望簽約，剩下1/3簽約的可能性比較小。
落地遲緩
相對(duì)于國(guó)家層面，地方政府和企業(yè)的行動(dòng)卻遲緩得多。
“政府推PPP項(xiàng)目的確需要一個(gè)過(guò)程。”金永祥分析認(rèn)為，一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目，需要花費(fèi)的時(shí)間一般為一年，最快的也要半年。
財(cái)政部官網(wǎng)顯示，主抓PPP項(xiàng)目的財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌近日透露，“PPP項(xiàng)目如何實(shí)施和運(yùn)營(yíng)，只有充分評(píng)估以后，社會(huì)資本才會(huì)真正下定決心和政府合作，這需要一定時(shí)間。”據(jù)其介紹，一個(gè)PPP項(xiàng)目從開(kāi)始立項(xiàng)到準(zhǔn)備，需要6個(gè)月或者一年的時(shí)間。
“我們做的池州的PPP項(xiàng)目，時(shí)間是8個(gè)月。”據(jù)金永祥介紹，他的公司目前參與的PPP項(xiàng)目達(dá)到150個(gè)，其中最成功的要算北京地鐵4號(hào)線，“政府推出的項(xiàng)目不可能100%的簽約”。
吳健則告訴記者，PPP項(xiàng)目去年下半年才開(kāi)始推，實(shí)際上很多企業(yè)在今年才開(kāi)始運(yùn)作，“我們公司參與的項(xiàng)目，只有青海的一個(gè)污水處理項(xiàng)目將在本月簽約”。
一個(gè)PPP項(xiàng)目需要走哪些流程?據(jù)吳健描述，按照財(cái)政部“113號(hào)文”的要求，一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目分為“項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交”五大階段，全部流程走下來(lái)需要半年，且“任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能損少”。
據(jù)吳健介紹，目前全國(guó)范圍內(nèi)的PPP都處于探索實(shí)施階段，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)示范性的項(xiàng)目。而“此階段在于識(shí)別和準(zhǔn)備階段，難點(diǎn)就在于實(shí)施方案和評(píng)價(jià)報(bào)告及財(cái)政承載力。”吳健說(shuō)，這關(guān)系到后續(xù)階段政府與社會(huì)資本能否形成真正的合作共贏。
“相對(duì)成熟的大項(xiàng)目，都是央企或省級(jí)企業(yè)，而真正民營(yíng)資本介入的都是些較小的項(xiàng)目，如污水處理項(xiàng)目。”5月21日，一名不愿具名的四川某地官員向記者坦言，PPP項(xiàng)目進(jìn)易做難。
記者采訪也發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多的地方政府表示，正在跟金融機(jī)構(gòu)談，想讓銀行之類(lèi)作為主要的社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目，但困難重重。“僅國(guó)開(kāi)行方面對(duì)PPP有政策支持，商業(yè)銀行卻不溫不火。”吳健說(shuō)。
嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)
“各地推PPP項(xiàng)目，不能當(dāng)兒戲，但目前的真實(shí)情況卻是游戲的成分較濃。”金永祥擔(dān)憂(yōu)的是，很多項(xiàng)目一開(kāi)始并不具備條件也在強(qiáng)推。
那么，一個(gè)好的PPP項(xiàng)目該如何操作呢?據(jù)吳健介紹，PPP項(xiàng)目所需要的是嚴(yán)格按照財(cái)政部相關(guān)文件的要求，完善或補(bǔ)全相關(guān)流程。“PPP項(xiàng)目的完善不能僅僅為了走程序，更多的應(yīng)當(dāng)思考全生命周期的運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、考核與監(jiān)管。”吳健說(shuō)，特別是政府在這一塊是缺乏經(jīng)驗(yàn)的，因此很多項(xiàng)目被卡在審批環(huán)節(jié)，“多數(shù)是由于當(dāng)?shù)貙?duì)PPP的理解還不到位，需要走哪些程序難以抉擇”。
據(jù)吳健介紹，通常分兩種情況：一種是走發(fā)改委立項(xiàng)程序的許可、環(huán)評(píng)等文件沒(méi)有出來(lái)，就匆忙上馬，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展;另一種是PPP流程的不完善，例如沒(méi)有識(shí)別準(zhǔn)備階段，就開(kāi)始與社會(huì)資本合作成立項(xiàng)目公司了，“這些PPP項(xiàng)目，省、市級(jí)的財(cái)政部門(mén)會(huì)不予審批認(rèn)可，因此就沒(méi)法掛牌或發(fā)公告”。
需要說(shuō)明的還有，“當(dāng)一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案形成后，由于需要政府補(bǔ)貼的數(shù)額較大，政府(財(cái)政部門(mén))怕承擔(dān)不起，或是有所顧慮(怕承擔(dān)責(zé)任)，因此在推進(jìn)工作時(shí)出現(xiàn)‘消極怠工’的情況，既不認(rèn)可通過(guò)審批，也不提出明確否定意見(jiàn)。”在全國(guó)各地接觸大量PPP項(xiàng)目后，吳健發(fā)現(xiàn)很多財(cái)政弱的地方均有此顧慮。
“如未通過(guò)論證，則不宜采用PPP模式。”財(cái)政部4月14日發(fā)布文件也要求，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，以防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
事實(shí)上，各地推PPP項(xiàng)目，對(duì)不同部門(mén)不同政策的不同理解也會(huì)造成執(zhí)行障礙。
去年12月4日，財(cái)政部與發(fā)改委在其各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)PPP項(xiàng)目予以指導(dǎo)。不僅如此，財(cái)政部1月19日發(fā)布通知，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目的合同。當(dāng)日，發(fā)改委也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，公開(kāi)征求對(duì)PPP項(xiàng)目的意見(jiàn)。
“兩部門(mén)發(fā)文規(guī)范PPP是好事，但兩部門(mén)各有政策，如果不理順的話(huà)，不便于地方操作。”上述不愿具名的地方官員說(shuō)。
