中共中央國(guó)務(wù)院近日發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，成為一個(gè)全面指導(dǎo)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。黨的十八屆四中全會(huì)以及“四個(gè)全面”明確提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，“依法治國(guó)”在生態(tài)建設(shè)和治理方面如何發(fā)揮重要作用?中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員張茉楠認(rèn)為，“生態(tài)法治化”是生態(tài)治理的根本。

張茉楠表示，中國(guó)一直在為避免走西方國(guó)家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來(lái)，環(huán)境立法的速度遠(yuǎn)快于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法。然而，環(huán)境立法仍然難以遏制繼續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量。因此，未來(lái)必須以可持續(xù)發(fā)展為核心，將環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理納入法制軌道，從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)全面推進(jìn)中國(guó)生態(tài)法治體系建設(shè)。

首先，要加快環(huán)境立法進(jìn)度，健全生態(tài)環(huán)境法律體系。2014年4月24日經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，并于2015年1月1日起施行，確立了其“環(huán)境領(lǐng)域基本憲法”地位。新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，完善了生態(tài)保護(hù)紅線等環(huán)境保護(hù)基本制度，強(qiáng)化了企業(yè)污染防治責(zé)任，加大了對(duì)環(huán)境違法行為的法律制裁，法律條文也從原來(lái)的47條增加到70條，增強(qiáng)了法律的可執(zhí)行性和可操作性。被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法。

此外，要加快完善生態(tài)環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、森林、草原等方面保護(hù)和管理的法律制度，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《漁業(yè)法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《土地管理法》、《森林法》、《退耕還林法》、《礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《文物保護(hù)法》，以及《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》、《生態(tài)補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)的立法起草工作，促進(jìn)資源合理開發(fā)、利用和保護(hù)。

其次，必須明確政府環(huán)境責(zé)任核心地位，完善政府環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制。借鑒美國(guó)《國(guó)家政策法》的經(jīng)驗(yàn)，明確確立“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的原則，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等，有權(quán)必有責(zé)”的思路，通過(guò)確立相關(guān)程序和具體管理制度，清晰和合理劃分各環(huán)境監(jiān)管主體的職能，明確各自責(zé)任，處理好政府環(huán)境保護(hù)部門與土地、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)和礦業(yè)等行政主管部門的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)區(qū)域環(huán)境的保護(hù)。

可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展綜合決策的要求，通過(guò)立法建立全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。特別是要強(qiáng)化政府生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)責(zé)機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)的職權(quán)直接委任給各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化各級(jí)政府作為環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)。建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考核制度，完善對(duì)地方政府及政府官員的考核體系。

第三，要建立高效環(huán)境管理體制，實(shí)施嚴(yán)格生態(tài)源頭保護(hù)制度。環(huán)境與資源保護(hù)，重在預(yù)防污染和資源破壞為目的的監(jiān)督管制制度。實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境治理制度：一是明確規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和排污許可制度，實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，對(duì)污染物排放實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。二是賦予環(huán)保部門在一定執(zhí)法范圍和領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，明確規(guī)定按日計(jì)罰手段，保障環(huán)保行政命令嚴(yán)格執(zhí)行。三是完善環(huán)境監(jiān)察制度，健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制，保障獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。此外，建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，保障生態(tài)環(huán)境。

第四，要實(shí)施環(huán)境信息公開制度，完善社會(huì)參與環(huán)境決策機(jī)制。沒(méi)有信息公開就沒(méi)有真正的法治，環(huán)保領(lǐng)域也是一樣。環(huán)境信息公開問(wèn)題不僅關(guān)系到環(huán)境資源的合理利用和保護(hù)，也關(guān)系到公民的基本環(huán)境權(quán)益和環(huán)境法律制度的實(shí)施，更是成為環(huán)境民主決策正當(dāng)性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)國(guó)家應(yīng)加快環(huán)境信息公開立法，實(shí)施環(huán)境信息公開目錄制度，如公開環(huán)境污染中的污染物名稱、數(shù)量、濃度、處理程序、排放方式等標(biāo)準(zhǔn)化后應(yīng)該向公眾披露。

此外，環(huán)境信息公開立法中從機(jī)構(gòu)設(shè)立到部門分工、職責(zé)確定都需要改革和完善;提高公民與NGO 的法律地位，向公民提供參與環(huán)境決策的相關(guān)教育以及相關(guān)服務(wù);針對(duì)某些具體環(huán)境問(wèn)題，建立公眾環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)，讓公眾在這些法律的制定過(guò)程中發(fā)揮更大的作用，同時(shí)參與環(huán)境影響評(píng)估流程和諸如空間規(guī)劃等其他有關(guān)的環(huán)境決策活動(dòng)。

第五，完善環(huán)境污染賠償體系，建立污染評(píng)估司法鑒定制度。要加快制定專門的《環(huán)境污染損害賠償法》或《環(huán)境污染責(zé)任法》，研究環(huán)境污染損害在賠償范圍、賠償責(zé)任、訴訟主體、鑒定評(píng)估技術(shù)、環(huán)境修復(fù)、公益訴訟性質(zhì)、賠償數(shù)額巨大、公眾參與等方面的特殊要求，專項(xiàng)立法對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。促進(jìn)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。鑒于環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估的技術(shù)專業(yè)復(fù)雜性，加強(qiáng)第三方評(píng)估。同時(shí)，施行“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)考”的資質(zhì)準(zhǔn)入與考核制度，避免出現(xiàn)其他類司法鑒定機(jī)構(gòu)泛濫無(wú)序的問(wèn)題。

最后，必須將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境立法，完善生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟(jì)法體系。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)環(huán)境立法，其特點(diǎn)之一就是利用市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)企業(yè)樹立環(huán)保意識(shí)，如美國(guó)在環(huán)境立法中還注重運(yùn)用環(huán)境稅收、環(huán)境保護(hù)基金政策;歐盟國(guó)家通常采用的經(jīng)濟(jì)手段包括環(huán)境保護(hù)稅收、收費(fèi)、低息貸款、保險(xiǎn)手段、環(huán)境標(biāo)志、環(huán)保撥款、補(bǔ)助金 、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。

建議可以采取以下措施：比如，一是實(shí)行環(huán)境稅費(fèi)改革，明確規(guī)定依據(jù)污染排放、污染產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)和二氧化碳設(shè)立的環(huán)境稅稅目;二是修改《保險(xiǎn)法》，繼續(xù)完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，明確規(guī)定高風(fēng)險(xiǎn)、高危險(xiǎn)企業(yè)必須投保強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度;三是修訂并依照《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，建立碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度;四是深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，進(jìn)一步完善體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，真正建立可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明制度體系框架。