2015年6月8日，中國財政部召開了貫徹落實PPP(政府和社會資本合作)指導意見全國電視電話會議，財政部副部長張少春、史耀斌出席會議并講話。財政系統(tǒng)一位官員介紹說，此次會議旨在動員各地加大力度推進PPP模式。

在這次會議上，財政部主要官員介紹了當前PPP發(fā)展情況，江蘇和安徽兩省財政廳廳長作為先進典型分別介紹了各自經驗。5月25日，國家發(fā)改委公布的地方PPP項目庫中，全國共計PPP項目1043個、總投資1.97萬億元，其中安徽以127個項目居首，江蘇以107個項目居次。在財政部第一批PPP示范項目中，上述兩省的項目數(shù)和規(guī)模同樣居前。

本次會議召開前，《財經》(博客,微博)記者前往PPP申報項目數(shù)居前的省份進行調查，調查發(fā)現(xiàn)目前PPP實施中主要存在以下問題：大量上報項目已經明確投資主體或已在建，具備實施PPP模式的項目僅占兩三成;由于缺乏來自監(jiān)管部門的認可，商業(yè)銀行多數(shù)處于觀望階段;財政部、發(fā)改委、住建部三部委認定的PPP項目效力存在爭議;由于擔心增加或有債務，地方政府官員對于在公共服務領域推行PPP積極性不高。

“非典型”PPP

2014年12月，財政部公布了第一批PPP示范項目，這份并不長的項目表中，共有來自全國14省市的30個項目，總投資累計達到1800億元。安徽省池州市污水處理及市政排水設施政府購買服務項目是其中之一，它也是PPP新規(guī)出臺首個落地的項目。

上述項目設計人士告訴《財經》記者，池州市政府購買服務項目淵源有自。 2013年，國務院出臺文件鼓勵創(chuàng)新城市基礎設施建設投融資機制，當時提出了新一輪政府購買服務概念，之后池州市積極爭取，成為九個試點城市之一。

2013年12月底，國家開發(fā)銀行牽線，池州市政府與深圳市水務(集團)有限公司達成協(xié)議，雙方共同出資成立池州市排水有限公司(下稱項目公司)，市政府授予項目公司特許經營權，特許經營期限26年。

期滿終止時，項目公司將設施的所有權、使用權無償、完好、無債務、不設定擔保地交還政府。政府每年支付污水處理服務費和排水設施服務費。

從股權結構來看，該項目完全由社會資本控股。《財經》記者獲悉，深圳水務集團占股80%，池州市自來水公司占股20%。項目落地后，國家開發(fā)銀行作為主力融資行，為項目公司融資4億元，另一家商業(yè)銀行融資1億元。

上述參與項目設計人士介紹說，該項目運作、落地正值PPP新舊政策交替之際，很多具體的操作方式不同于現(xiàn)在，因而具有“非典型”特征。

據(jù)悉，目前財政部門對于PPP規(guī)定日臻完善，例如要求PPP項目列入政府部門的項目庫，并獲得PPP中心認證，對PPP項目要做好物有所值和財政可承受能力評價等。

早在300多年前，歐洲國家即探索PPP模式，上世紀80年代以來，中國開始在基礎設施領域探索使用BOT等模式。但由于法律法規(guī)缺失、信用意識薄弱等原因，一直未充分發(fā)展起來。2013年，十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，開啟了新一輪的PPP熱。

PPP不僅僅是一種融資方式，它旨在通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，讓政府與社會資本建立利益共享、風險共擔及長期合作關系。當然，這也是化解政府融資平臺公司債務的一大舉措。

目前各地推行PPP中，新建項目主要以BOT(建設-運營-移交)為主要形式，而地方融資平臺公司的存量項目則以TOT(轉讓-運營-移交)形式為主。采用TOT，將原來的政府通過貸款形成的可收費的項目轉讓給社會資本，然后由社會資本經營，到期后再轉讓給政府，這可以減緩政府融資平臺的債務壓力。

和以往PPP主要集中在自來水、污水處理、供熱等經營性領域不同，本輪PPP適用范圍大幅擴展。2014年國家發(fā)改委下發(fā)的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》明確，除了經營性和準經營性項目之外，主要依靠政府付費回收投資成本的非經營性項目(例如市政道路)也在列。

財政部財科所研究員孫潔告訴《財經》記者，現(xiàn)在有一種誤解，認為只有使用者付費的項目才適合采取PPP模式，其實政府付費可能更優(yōu)，因為列入財政預算，接受《政府采購法》、《預算法》雙重約束。

不過調查發(fā)現(xiàn)，社會資本和金融機構依然熱衷于有穩(wěn)定現(xiàn)金收入、盈利模式成熟的經營性項目，對于非經營性項目則態(tài)度冷淡。一位業(yè)內人士介紹說，縣(市)級政府決策隨意性大，契約意識薄弱，不信守合約事件時有發(fā)生。

由于擔心增加政府或有債務等緣故，地方政府官員也對這類項目持謹慎態(tài)度。

緩慢前行

2015年6月8日，財政部召開貫徹落實PPP(政府和社會資本合作)指導意見全國電視電話會議，此次會議意在督促各地加大實施力度。在過去一段時間，PPP推行遭遇簽約率低，觀望情緒濃的尷尬。

一位資深研究人員認為，PPP新規(guī)推行一年多時間，地方政府官員和社會資本有個學習和認識的過程，同時項目談判涉及環(huán)節(jié)、利益主體眾多，同樣需要時日，因而推行緩慢有其客觀原因。

一些受訪的政府、金融機構及PPP從業(yè)人員反映，PPP模式推行過程中存在一些需要改善的問題，例如在項目規(guī)劃上，真正適合PPP模式的項目偏少;在項目管理上，部委之間、中央與省市縣跨平臺協(xié)調機制缺乏，溝通和磨合成本較高;在項目融資上，商業(yè)銀行缺席;此外，要完善法律法規(guī)，建立合同的修改退出以及糾紛處理機制，同時地方政府與社會資本需要進一步增進互相之間的信任。

《財經》記者在中部某省調查發(fā)現(xiàn)，該省公布的PPP項目庫中的項目，接近一半已經明確投資主體或已在建，并不具備實施PPP模式的條件。當?shù)厝耸糠Q，更低層級的政府部門上報了這些“類PPP項目”，有爭取上級部門的資金支持之嫌。

當?shù)匾晃恢槿耸拷榻B說，還有一些投資額度非常小的項目，對社會資金吸引力有限。“真正具備做PPP條件的項目不足三成。”

安徽省路網交通建設集團有限公司董事長劉義富多年來一直從事基礎設施建設、運營，對PPP模式研究頗深。劉義富告訴《財經》記者，PPP推行緩慢的一個重要原因，是央行和銀監(jiān)會尚未出臺支持PPP發(fā)展的權威性指導意見，因而商業(yè)銀行對PPP項目融資持觀望態(tài)度。

“PPP項目落地后，成立的是新的項目公司，商業(yè)銀行貸款有三年報表及盈利要求，顯然新公司并不符合商業(yè)銀行貸款條件。PPP改變了傳統(tǒng)的貸款模式，如果沒有央行或銀監(jiān)會的指導意見，商業(yè)銀行操作起來會有顧慮。”劉義富說。

國家開發(fā)銀行是當前PPP項目融資的主力。在2015年3月，國家開發(fā)銀行和國家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了開發(fā)性金融支持PPP的文件。在貸款期限、規(guī)模調配、信用結構設計上給予了特殊考慮。

根據(jù)該文件，開發(fā)銀行加強信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調配，優(yōu)先保障PPP項目的融資需求。在監(jiān)管政策允許范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠。建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批。

同時，在信用結構設計上，允許通過排污權、收費權、特許經營權、購買服務協(xié)議項下權益質押等方式，建立靈活有效的信用結構，切實防范貸款風險。

國家開發(fā)銀行安徽分行人士介紹說，新的項目公司大多沒有現(xiàn)金流，商業(yè)銀行對其評級，往往達不到貸款標準。同時，商業(yè)銀行希望以貸款撬動存款。國開行的競爭策略與之不同，以項目為主導，考量的是對地方經濟發(fā)展是否有利。貸款收益，保本微利即可。

上述人士對《財經》記者稱，該行目前已承諾PPP貸款200億元。

PPP基金接力

為緩解PPP推進中的籌資壓力，財政部將啟動成立中央級的PPP引導基金，財政部也明確要完善PPP基金方案以及后續(xù)管理辦法。

據(jù)報道，該基金作為母基金進行運作，其規(guī)模將達500億元，其中財政部擬出資100億元，向金融機構募資400億元。

各省也將成立類似的引導基金，目前，江蘇、河南等省出臺了PPP開發(fā)性基金設立和管理方案。根據(jù)方案，江蘇省引導基金100億元，河南省50億元。從目前操作的PPP項目來看，政府引導基金出資10%，社會投資運營機構出資10%，其余為銀行貸款，因而具有10倍的放大效果。

江蘇省100億元PPP融資支持基金為信托制基金，委托有資質的機構管理運作，期限為10年。省及部分市縣出資9.3億元，銀行、信托、保險等其他出資人采取認繳制。在分配時，財政出資人屬于劣后級，其他金融機構投資人享受年化5%-8%的固定收益，如果基金收益不足以支付時，由財政兜底。

“我們做的PPP項目，必須有基金、銀行參與，這叫投貸結合。”劉義富說，通過基金方式可解決項目資本金問題。

在PPP開始實施時，和已達成戰(zhàn)略合作協(xié)議的金融機構、其他產業(yè)資本，以聯(lián)合體的形式參與PPP項目招標，中標后共同出資，作為股東發(fā)揮各自優(yōu)勢。

具體操作中，安徽路網集團、當?shù)卣推渌鐣顿Y者按照1∶1∶8的比例出資，形成一個產業(yè)基金“資金池”，然后投入到PPP項目公司中。安徽路網集團出資10%并作為基金管理人，當?shù)卣囊龑Щ鸪鲑Y10%作劣后，其余80%資金向社會投資者募集。

以產業(yè)基金形式入股PPP項目，正為越來越多的企業(yè)所采用。2015年5月初，上海建工集團與綠地集團、建信信托共同投資中國城市軌道交通PPP產業(yè)基金，基金總規(guī)模1000億元，首期規(guī)模240億元。

根據(jù)上海建工公告披露，三家公司組建一家基金管理公司，分別持有33%、33%和34%股權，該合資公司將成為上述基金的普通合伙人和管理人。該基金主要投資納入PPP項目庫及政府統(tǒng)一采購的軌道交通與城市基礎設施建設項目。

目前，產業(yè)基金名目繁多，不僅包括政府部門和產業(yè)資本主導的，許多社會投資者也以產業(yè)基金等形式進入PPP領域。作為純粹的財務投資者，這些基金以明股實債形式進入項目公司，追求穩(wěn)定收益回報。目前收益回報一般在8%-10%之間。

“采取PPP模式，就是想利用社會資金在技術、管理上的優(yōu)勢，從而提高效率。產業(yè)基金的最大優(yōu)勢是資金融通能力，但是它們在管理、技術上是欠缺的。以這個目的來衡量的話，這類產業(yè)基金并不是最佳合作伙伴。”國家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平告訴《財經》記者。

產業(yè)基金存續(xù)期限較短，與PPP項目的長期限不匹配，因而基金要獲得回報并退出，必然要求項目公司回購股權。在吳亞平看來，這違背了搞PPP的初衷，將PPP作為融資工具，就有點走形了。

這些基金的設立以及商業(yè)銀行的介入，將會撬動更多的社會資金進入PPP項目。融資難題得以突破，才會真正點燃地方推進PPP的熱情。