上海新一輪城市總體規(guī)劃提出了到2040年要打造“全球城市”的發(fā)展目標(biāo)和“開放、綠色、關(guān)懷”的發(fā)展導(dǎo)向。本文在客觀評(píng)估上海城市客運(yùn)系統(tǒng)與城市規(guī)劃發(fā)展存在的互動(dòng)關(guān)系和問題后，對(duì)未來城市客運(yùn)交通發(fā)展趨勢(shì)、問題進(jìn)行預(yù)判。提出“差別化”發(fā)展思路、交通主動(dòng)引導(dǎo)城市用地發(fā)展的策略，構(gòu)筑與“全球城市”要求相適應(yīng)的城市客運(yùn)交通系統(tǒng)。
一、上?？瓦\(yùn)交通系統(tǒng)發(fā)展評(píng)估
上海歷次城市總體規(guī)劃，始終堅(jiān)持中心城功能優(yōu)化和有機(jī)疏散的基本思路，堅(jiān)持沿著區(qū)域發(fā)展基本軸線和區(qū)域節(jié)點(diǎn)進(jìn)行城市空間布局。在強(qiáng)調(diào)軸線和節(jié)點(diǎn)發(fā)展的進(jìn)程中，城市干路、公路、高速公路、軌道交通等都曾作為城市空間發(fā)展的重要載體。
《上海市城市總體規(guī)劃(1999-2020)》客運(yùn)交通方面提出的“發(fā)展大容量軌道交通為公共交通的骨干體系，輔以足夠容量和密度的地面公交及出租汽車，形成多方式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的綜合客運(yùn)體系”目標(biāo)和任務(wù)較好地支撐了過去十多年上海城市客運(yùn)系統(tǒng)特別是公共交通客運(yùn)的發(fā)展。
隨著新形勢(shì)和新情況的出現(xiàn)，目前存在以下較突出的問題：
1)對(duì)客運(yùn)交通發(fā)展目標(biāo)的理解不足。強(qiáng)調(diào)設(shè)施規(guī)模導(dǎo)向，對(duì)客運(yùn)效益考慮不足，現(xiàn)狀軌道交通外圍區(qū)域客流強(qiáng)度低。衡量公交優(yōu)先水平的指標(biāo)相對(duì)單一，在規(guī)劃層面仍缺少比較系統(tǒng)的公共交通規(guī)劃指標(biāo)體系，缺乏對(duì)公共交通使用者可達(dá)性、出行效率和便捷性等方面考慮的重要指標(biāo);
2)公共交通主動(dòng)引導(dǎo)城市發(fā)展的作用不足。對(duì)長(zhǎng)三角、上海毗鄰地區(qū)客運(yùn)系統(tǒng)統(tǒng)籌規(guī)劃考慮不足，毗鄰地區(qū)的城際客運(yùn)發(fā)展定位不夠清晰。市域客運(yùn)交通系統(tǒng)支撐和引導(dǎo)多中心城市空間體系的作用尚顯不足，中心城外圍區(qū)、中心城周邊地區(qū)、郊區(qū)新城居住用地為主的用地規(guī)劃，導(dǎo)致向心的“潮汐交通”特征突出，城區(qū)交通需求從源頭上就難以削減，用地功能相對(duì)單一造成客流方向上的極度不均衡;
3)客運(yùn)交通設(shè)施功能布局仍不完善。中心城部分重要客流走廊依然缺乏軌道交通的覆蓋;中心城周邊地區(qū)客運(yùn)設(shè)施能力難以適應(yīng)其迅速發(fā)展的需要;軌道交通線路功能層次單一，城區(qū)線路“拉面條”式延伸服務(wù)近郊地區(qū);公共汽(電)車網(wǎng)絡(luò)功能結(jié)構(gòu)不夠清晰，中等運(yùn)量的公交系統(tǒng)發(fā)展滯后。
4)公共客運(yùn)一體化程度仍然不高。城市客運(yùn)結(jié)構(gòu)仍不合理，公共交通吸引力提升難度大，全市域全方式出行結(jié)構(gòu)中，公交比重近幾年一直維持在22%左右，中心城也只有達(dá)到35%，個(gè)體機(jī)動(dòng)化則從13%提升到21%。
二、未來上海城市客運(yùn)交通發(fā)展的戰(zhàn)略方向
1、上海城市客運(yùn)交通發(fā)展趨勢(shì)
1)長(zhǎng)三角城市群同城化效率提高，區(qū)域客運(yùn)交通呈現(xiàn)城市交通的特征。長(zhǎng)三角城市群將逐步由上海的單極中心走向上海、杭州、南京及寧波多極中心轉(zhuǎn)變，區(qū)域交通系統(tǒng)也將向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。上海毗鄰地區(qū)通勤客流將進(jìn)一步增加，交通商務(wù)圈特征將愈發(fā)明顯，城市交通將向區(qū)域延伸。
2)人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，交通需求持續(xù)增加。2040年人口規(guī)模目標(biāo)按3000萬人控制考慮，中心城周邊地區(qū)、新城將成為人口快速導(dǎo)入地區(qū)。綜合人口、崗位和用地等趨勢(shì)判斷，2040年全市人員出行總量將達(dá)到7500-8000萬人次/日，平均出行距離估計(jì)為7.0-7.5公里(現(xiàn)狀6.5公里)。中心城內(nèi)部出行量緩增趨穩(wěn)，增幅在10%左右。向心交通壓力仍較大，進(jìn)出中心城的出行仍將有30%的增幅。新城和重點(diǎn)地區(qū)出行量將成倍增長(zhǎng)，內(nèi)部出行比重在75%-85%。
2、上海城市客運(yùn)交通發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)
到2030年，城市客運(yùn)體系要適應(yīng)并引導(dǎo)城市人口疏解和產(chǎn)業(yè)功能調(diào)整;到2040年，滿足世界一流水平的綜合交通體系要求。公共交通客運(yùn)服務(wù)水平較大幅度提高，實(shí)現(xiàn)“易達(dá)、低碳”戰(zhàn)略目標(biāo)。
三、未來上海城市客運(yùn)交通發(fā)展的分區(qū)策略
中心區(qū)(內(nèi)環(huán)內(nèi))挖掘交通設(shè)施潛能。大容量、快速公共交通骨干系統(tǒng)應(yīng)覆蓋主要客運(yùn)走廊;完善次、支路交通功能，注重慢行交通需求。
外圍區(qū)(內(nèi)外環(huán)之間)完善和加密交通網(wǎng)絡(luò)，考慮利用既有規(guī)劃線路構(gòu)建軌道交通二環(huán)線，引導(dǎo)客流在外圍轉(zhuǎn)移分流;保持建設(shè)與地區(qū)開發(fā)相適應(yīng)，均衡交通需求。
中心城周邊地區(qū)以公共交通引導(dǎo)“多中心、多組團(tuán)、軸向”城市空間布局形成。堅(jiān)持以軌道交通軸向串聯(lián)大型居住社區(qū)，加強(qiáng)站點(diǎn)周邊開發(fā)，注重公共汽(電)車和自行車接駁。
新城內(nèi)部參照大城市標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)筑獨(dú)立的公共客運(yùn)體系。新城內(nèi)部圍繞鐵路及軌道交通樞紐，配合新城大型居住社區(qū)的建設(shè)，調(diào)整公共汽(電)車線網(wǎng)，并提高線網(wǎng)覆蓋水平，成熟地區(qū)推進(jìn)中運(yùn)量公共交通發(fā)展，重點(diǎn)加強(qiáng)居住社區(qū)與軌道交通站點(diǎn)接駁服務(wù);新城與中心城間形成以市郊鐵路和軌道快線為主的多樣化軌道模式;形成客運(yùn)和貨運(yùn)功能分離的公路通道，提供快速公交、準(zhǔn)快速公交或普通公交的道路客運(yùn)條件;新城之間滿足不同層次出行需求形成多樣化交通模式。新城之間結(jié)合交通需求，鼓勵(lì)公交出行，利用既有鐵路等設(shè)施條件，形成新城之間必要的交通聯(lián)系通道。
新市鎮(zhèn)構(gòu)建安全、舒適的自行車和步行交通系統(tǒng)。同時(shí)，提供可達(dá)性很強(qiáng)的內(nèi)部公交體系，與中心城形成多模式快速公共交通體系聯(lián)系和多層次干線公路體系，提升與周邊城鎮(zhèn)的快速連通性。
四、未來上海城市客運(yùn)交通發(fā)展的TOD模式
形成基于軌道線路的“軸向集中”土地利用模式。距離軌道車站15分鐘內(nèi)步行可達(dá)范圍為集中重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，近郊地區(qū)嚴(yán)格按照軌道交通站點(diǎn)1公里左右范圍進(jìn)行高容積土地開發(fā)，新市鎮(zhèn)(組團(tuán))高密度高容積的重點(diǎn)開發(fā)半徑限制在軌道線路兩側(cè)500-600米范圍。
打造基于軌道樞紐構(gòu)建多級(jí)城市中心。市中心包括傳統(tǒng)上海的市中心，如人民廣場(chǎng)為中心、陸家嘴等。副中心是以疏解中心區(qū)的功能，形成一定規(guī)模的商業(yè)、商務(wù)崗位吸引，主要分布在內(nèi)環(huán)周邊地區(qū)，還包括虹橋商務(wù)區(qū)和國際旅游度假區(qū)。中心城外圍區(qū)中心主要輻射周邊一定區(qū)域，形成這些區(qū)域的商業(yè)、商務(wù)中心。中心城周邊地區(qū)中心主要為居住組團(tuán)中心。新城中心結(jié)合新城空間規(guī)劃及軌道交通車站規(guī)劃，服務(wù)新城及周邊地區(qū)。社區(qū)(鎮(zhèn)區(qū))中心每個(gè)軌道交通車站都可以成為一個(gè)社區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的交通中心或城鎮(zhèn)、社區(qū)的中心。
形成基于軌道車站引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)發(fā)展模式。郊區(qū)城鎮(zhèn)基于軌道車站的開發(fā)范圍以1公里為主，最遠(yuǎn)不超過3公里;軌道交通車站實(shí)現(xiàn)老鎮(zhèn)區(qū)的更新和提升基于軌道交通車站形成合理的用地和產(chǎn)業(yè)布局。
確立不同區(qū)域TOD一體化開發(fā)模式。中心區(qū)進(jìn)一步提升土地使用效率;中心城外圍地區(qū)基于軌道車站構(gòu)建高品質(zhì)的居住社區(qū)和多級(jí)中心;中心城周邊地區(qū)以軌道車站為中心構(gòu)建居住社區(qū)。
上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院
上海城市綜合交通規(guī)劃研究所
