今后，黨委將不能再“隱身”于政府部門(mén)幕后，而是要站上前臺(tái)，在環(huán)保問(wèn)題上經(jīng)受考驗(yàn)
今后，若生態(tài)環(huán)境遭到破壞，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將被終身追責(zé)。 資料圖
國(guó)家主席習(xí)近平近日在對(duì)天津爆炸事故的最新批示中，提到了“堅(jiān)決落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，切實(shí)做到黨政同責(zé)”。
其實(shí)，今后不僅在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，在生態(tài)環(huán)境方面如果出現(xiàn)問(wèn)題，黨委領(lǐng)導(dǎo)也將與政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)責(zé)。
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)規(guī)定，地方發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，不僅政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員要擔(dān)責(zé)，黨委和相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)都有可能被追究相應(yīng)責(zé)任。
“《辦法》的發(fā)布是首次以中央文件的形式提出了‘黨政同責(zé)’的要求。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文在接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
他強(qiáng)調(diào)，“黨政同責(zé)”可以解決現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)地方各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)成員在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面責(zé)任規(guī)定缺失的問(wèn)題，將促使各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)提高對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度，有助于改善未來(lái)環(huán)境，同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)問(wèn)責(zé)的階段。
建立問(wèn)責(zé)是大勢(shì)所趨
對(duì)于此次《辦法》的出臺(tái)，國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家在接受記者采訪時(shí)指出，這是繼今年5月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》后，最新出臺(tái)的一項(xiàng)有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)配套的政策文件。
“充分說(shuō)明了國(guó)家目前對(duì)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)的重視程度和決心。”
竹立家指出，近年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)境保護(hù)極其重視，一方面習(xí)近平主席在多個(gè)場(chǎng)合提出要“留住青山綠水，讓人們記住鄉(xiāng)愁”;同時(shí)隨著《中美氣候變化聯(lián)合聲明》和《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》等文件的發(fā)布，中國(guó)也在向全世界表明在氣候環(huán)境等方面的立場(chǎng)和規(guī)劃。
“所以此次建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)責(zé)制是大勢(shì)所趨，也將作為今后我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度之一。”竹立家說(shuō)。
記者注意到，十八屆三中全會(huì)曾明確指出，“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。
《辦法》中也表明，制定本辦法是旨在貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，健全生態(tài)文明制度體系，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)。
常紀(jì)文指出，之所以此次《辦法》要從生態(tài)環(huán)境方面進(jìn)行規(guī)范和強(qiáng)調(diào)，是因?yàn)樵谖覈?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期出現(xiàn)的種種問(wèn)題、暴露的薄弱環(huán)節(jié)，都在指向環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)。為此，建立一套有效的問(wèn)責(zé)激勵(lì)機(jī)制，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，為節(jié)能環(huán)保負(fù)責(zé)，避免成為環(huán)境的破壞者就顯得尤為必要。
中國(guó)工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊朝飛也指出，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，保護(hù)生態(tài)環(huán)境僅約束企業(yè)行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是規(guī)范政府行為。
比如美國(guó)1969年出臺(tái)的國(guó)家環(huán)境政策法，通過(guò)規(guī)范政府行為，就有效化解了發(fā)展與環(huán)保之間的矛盾。
“這次《辦法》的出臺(tái)，也將進(jìn)一步規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的施政行為，既是生態(tài)環(huán)保的需要，也將對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。”楊朝飛說(shuō)。
“黨政同責(zé)”直擊漏洞
在竹立家看來(lái)，此次《辦法》的出臺(tái)還具有另一個(gè)重大意義，那就是更好地“加固”了黨政同責(zé)的要求。
其實(shí)，“黨政同責(zé)”的概念早前已有提出。
2013年，習(xí)近平主席在主持中央政治局常委會(huì)聽(tīng)取安全生產(chǎn)工作匯報(bào)時(shí)，就提出安全生產(chǎn)要“黨政同責(zé)，齊抓共管”。
常紀(jì)文指出，“黨政同責(zé)”目前在食品安全、計(jì)劃生育和安全生產(chǎn)領(lǐng)域比較常見(jiàn)，比如2008年的“三鹿奶粉事件”中，石家莊市委書(shū)記就被罷免。
然而，與安全生產(chǎn)等領(lǐng)域相比，在生態(tài)環(huán)境方面一直沒(méi)有做到“黨政同責(zé)”。
最早提出并主張?jiān)诃h(huán)保領(lǐng)域推行“黨政同責(zé)”概念的常紀(jì)文直言，以往發(fā)生環(huán)境污染時(shí)，一般都是環(huán)保部門(mén)或者主管環(huán)保的領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任。
因?yàn)楝F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定黨委在環(huán)境保護(hù)方面的具體職責(zé)，因此地方黨委的環(huán)保責(zé)任被虛化了，往往也能逃避追責(zé)懲罰。
但常紀(jì)文強(qiáng)調(diào)，其實(shí)很多重大環(huán)境污染事件往往都與決策有關(guān)，在當(dāng)前“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”的體制下，很多環(huán)境污染事件的背后，都有地方黨委的影子。
決策是黨委、政府“一把手”作出的，但出了事這些決策者卻能置身事外，這會(huì)極大地造成權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等的問(wèn)題。常紀(jì)文說(shuō)。
今后，黨委將不能再“隱身”于政府部門(mén)幕后，而是要站上前臺(tái)，在環(huán)保問(wèn)題上經(jīng)受考驗(yàn)。
《辦法》中明確規(guī)定，地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任。
對(duì)于《辦法》將地方黨委領(lǐng)導(dǎo)成員作為追責(zé)對(duì)象，常紀(jì)文認(rèn)為這是一大突破，可謂直擊了環(huán)保方面長(zhǎng)期缺失“黨政同責(zé)”制度這一漏洞。
此外，他強(qiáng)調(diào)，安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的“黨政同責(zé)”，通常都是地方規(guī)定，國(guó)家層面并沒(méi)有整體規(guī)定，《辦法》是首次以中央文件的形式提出了“黨政同責(zé)”的要求，將對(duì)今后推動(dòng)黨委、政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)共同擔(dān)責(zé)，落實(shí)權(quán)責(zé)一致原則，對(duì)實(shí)現(xiàn)追責(zé)對(duì)象全覆蓋起到重要的推動(dòng)作用。
其實(shí)，隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題給與了越來(lái)越高的關(guān)注，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)因環(huán)保不力而被追責(zé)的例子也不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端。
比如2014年9月出現(xiàn)的騰格里沙漠污染事件，除相關(guān)企業(yè)主被追究刑事責(zé)任外，內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳負(fù)責(zé)人、騰格里工業(yè)園區(qū)黨工委書(shū)記等多名黨政官員也受到了行政處罰。
不過(guò)，竹立家坦言，過(guò)去的實(shí)踐中這類(lèi)處罰仍然屬于因影響極其惡劣而導(dǎo)致的個(gè)例。而隨著《辦法》的出臺(tái)，“今后在生態(tài)環(huán)境方面對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)將成為常態(tài)”。
“任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)都應(yīng)將它放到當(dāng)前國(guó)家發(fā)展的大背景下去看待。”竹立家指出，不論是此前一直在重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)和改革的政府簡(jiǎn)政放權(quán)，還是近日中共中央辦公廳印發(fā)的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》等文件，都充分表明國(guó)家在不斷規(guī)范和約束政府權(quán)力。
“我們一直強(qiáng)調(diào)要徹底把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，防止權(quán)力濫用，而這就離不開(kāi)‘黨政同責(zé)’的規(guī)定。”
竹立家解釋稱(chēng)，“黨政同責(zé)”的核心就是權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，當(dāng)政府、黨委擁有一定的權(quán)力時(shí)，就一定要建立與之相匹配的責(zé)任擔(dān)當(dāng)及問(wèn)責(zé)制度，只有這樣才能給予權(quán)力機(jī)關(guān)壓力感和責(zé)任感，保證權(quán)力被更好地利用，而不是隨意濫用。
竹立家預(yù)測(cè)，除了生態(tài)環(huán)境外，中央也將陸續(xù)在其他領(lǐng)域推行和完善“黨政同責(zé)”的規(guī)定。
終身追責(zé)是亮點(diǎn)
有了政策，如何執(zhí)行更為關(guān)鍵。
《辦法》在追責(zé)情形中細(xì)化了黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”，其中一共規(guī)定了25種追責(zé)情形，列出了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、黨政分管領(lǐng)導(dǎo)、政府工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和其他具有職務(wù)影響力的四種領(lǐng)導(dǎo)干部類(lèi)型，讓責(zé)任主體與具體追責(zé)情形一一對(duì)應(yīng)。
常紀(jì)文指出，細(xì)化規(guī)定使得政策具有一定的可操作性，“也代表著‘黨政同責(zé)’并不能簡(jiǎn)單地理解為黨委和政府要承擔(dān)完全一樣的責(zé)任”。
常紀(jì)文解釋稱(chēng)，由于政府與黨委角色不同，因此責(zé)任也不同。政府責(zé)任主要在于全面貫徹落實(shí)黨委的決定;黨委責(zé)任則主要在于先期的研究和部署。因此，如果實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)重大問(wèn)題，將主要追究政府的責(zé)任;如果是在部署等層面出現(xiàn)問(wèn)題，則需追究黨委責(zé)任。
“《辦法》中將具體追責(zé)情形細(xì)化，為這些黨政領(lǐng)導(dǎo)劃出了在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的‘責(zé)任紅線’。”竹立家指出，以往對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出生態(tài)環(huán)保方面的要求，主要是通過(guò)號(hào)召等效果不穩(wěn)定的“軟約束”，如今把追責(zé)規(guī)范化，用制度來(lái)引領(lǐng)和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利使用，將具有更強(qiáng)的約束力和威懾力。
此外，《辦法》確定的責(zé)任追究情形，既包括發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“后果追責(zé)”，也包括作決策時(shí)違背中央有關(guān)生態(tài)環(huán)境政策和法律法規(guī)的“行為追責(zé)”。
竹立家強(qiáng)調(diào)，這是對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)口前移，能做到防患于未然。
生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制被視為《辦法》的一大亮點(diǎn)，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任人，不論調(diào)離提拔或退休都將終身追責(zé)。
竹立家認(rèn)為，這不僅是順應(yīng)了十八屆三中全會(huì)提出的要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的要求，同時(shí)也體現(xiàn)了政策的科學(xué)性。
因環(huán)境問(wèn)題具有延期效應(yīng)，一項(xiàng)工程給環(huán)境帶來(lái)的影響可能要多年后才會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。所以即便領(lǐng)導(dǎo)干部任期結(jié)束，在其任期內(nèi)對(duì)環(huán)境惡化造成隱患的，也要追責(zé)。
“這能有效改善很多官員在位期間只重經(jīng)濟(jì)效益，不顧環(huán)境利益的錯(cuò)誤思想。”竹立家說(shuō)。
為了更全面地摸清官員們?nèi)纹趦?nèi)的環(huán)境情況，《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》也在近日審議通過(guò)。
“這一方案就是官員上任時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境、森林資源等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在離任時(shí)，也要審計(jì)這些生態(tài)系統(tǒng)是否相對(duì)平衡，在確認(rèn)沒(méi)有遭到大規(guī)模破壞時(shí)，才可以離任。”竹立家表示，官員卸任時(shí)要“算賬”，不僅有利于劃分責(zé)任，也會(huì)使官員行使權(quán)力時(shí)更加謹(jǐn)慎科學(xué)。
常紀(jì)文補(bǔ)充指出，問(wèn)責(zé)機(jī)制還應(yīng)與干部選拔任免制度相掛鉤，除了懲處外，今后也應(yīng)考慮增加對(duì)資源環(huán)境績(jī)效顯著提高、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展成績(jī)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部的鼓勵(lì)條款。
在竹立家看來(lái)，《辦法》雖然不是法律，但同樣是具有法律效力的規(guī)章制度，因此在各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格遵守的同時(shí)，也應(yīng)加大監(jiān)管力度。
《辦法》要求政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門(mén)及時(shí)啟動(dòng)并實(shí)施追責(zé)程序，這些部門(mén)如果失職，相關(guān)人員也將被追責(zé)。
竹立家建議，還應(yīng)逐步建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，不僅能增加監(jiān)管力量，也能使環(huán)境損害追責(zé)在更加公開(kāi)透明的環(huán)境下進(jìn)行。“這會(huì)使得監(jiān)管工作被更好地落實(shí)。”
