2014年10月，財(cái)政部組織了第一批PPP示范項(xiàng)目推介會(huì)，19個(gè)省份和國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局官員帶著66個(gè)項(xiàng)目來(lái)爭(zhēng)取示范項(xiàng)目，項(xiàng)目集中在污水處理、水環(huán)境治理、供水供熱等領(lǐng)域。最終，15個(gè)省份30個(gè)項(xiàng)目入圍。

今年5月，國(guó)家發(fā)改委在門(mén)戶網(wǎng)站開(kāi)辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄，首批發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投1.97萬(wàn)億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。

時(shí)間來(lái)到8月底，財(cái)政部再次召開(kāi)的PPP示范項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)議透露，第二批示范項(xiàng)目評(píng)選工作正在進(jìn)行中，1000億元PPP基金也在啟動(dòng)當(dāng)中，2億美元項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用貸款已落戶財(cái)政部PPP中心，對(duì)于政府債務(wù)中的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目的，財(cái)政部或?qū)⒔o予2%的財(cái)政補(bǔ)貼。

種種跡象表明，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)已成為大勢(shì)所趨，各地的PPP訂單也在加速釋放。昆明，同樣沒(méi)有置身事外。

繼2014年11月向社會(huì)發(fā)布首批80個(gè)PPP項(xiàng)目之后，今年8月，第二批70個(gè)PPP項(xiàng)目的名單再次發(fā)布?？傮w來(lái)看，150個(gè)PPP項(xiàng)目總投資接近2000億元，于昆明而言并不是一個(gè)小數(shù)字。然而，截至8月底，卻只有月牙塘小區(qū)停車(chē)場(chǎng)等8個(gè)項(xiàng)目確定投資人，“遇冷”成為PPP項(xiàng)目無(wú)法回避的事實(shí)。

現(xiàn)狀

力度大

進(jìn)展慢

時(shí)間回到2014年11月6日，這一天，昆明市發(fā)改委召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)發(fā)布了首批80個(gè)PPP項(xiàng)目名單，總投資達(dá)1005億元，涉及綜合交通、市政設(shè)施、文化旅游等多領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如此明確和大力度支持民間投資進(jìn)入公共領(lǐng)域，在昆明尚屬首次。

也是在這一天，昆明市政府出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》(下稱《實(shí)施意見(jiàn)》)，首次劃定適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的五類(lèi)項(xiàng)目，并明確了七項(xiàng)基本政策，以及相關(guān)保障措施。

今年3月，市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議審議并原則通過(guò)的《昆明市關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施方案(試行)》明確，對(duì)通過(guò)價(jià)格政策合理調(diào)整，收入仍不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，同級(jí)財(cái)政部門(mén)可適時(shí)、適當(dāng)給予補(bǔ)貼。同時(shí)，將PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入同級(jí)政府預(yù)算，著手建立PPP項(xiàng)目基金，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向PPP項(xiàng)目建設(shè)。

然而，一系列的利好政策并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的效果。來(lái)自昆明市發(fā)改委的信息顯示，截至8月底，首批發(fā)布的80個(gè)項(xiàng)目中，只有月牙塘小區(qū)停車(chē)場(chǎng)、飛虎大道、昆明市2013年市級(jí)統(tǒng)建保障性住房銀河片區(qū)項(xiàng)目等8個(gè)項(xiàng)目確定了投資人，另有15個(gè)項(xiàng)目正在與意向投資人接洽，其余57個(gè)項(xiàng)目均無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第二批70個(gè)項(xiàng)目由于發(fā)布時(shí)間較短，也暫無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

問(wèn)題

配套不健全

項(xiàng)目業(yè)主不積極

市級(jí)PPP項(xiàng)目總體遇冷的同時(shí)，納入省級(jí)PPP示項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)展情況同樣不容樂(lè)觀。

以列入省第一批項(xiàng)目庫(kù)中的7個(gè)項(xiàng)目為例，目前，昆明新南站市政配套道路、尋甸縣易隆至白石巖公路2個(gè)項(xiàng)目已啟動(dòng)建設(shè);功山至東川高速公路、云南庚泉老年公寓2個(gè)項(xiàng)目 正在與意向投資人接洽;昆明市國(guó)際文化傳媒中心項(xiàng)目一期等3個(gè)項(xiàng)目則無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

對(duì)此，昆明市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前昆明PPP項(xiàng)目存在的困難和問(wèn)題主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：配套制度不健全、試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)不理想、項(xiàng)目業(yè)主積極性不高。

“按照《實(shí)施意見(jiàn)》，國(guó)土、規(guī)劃、交運(yùn)、水務(wù)等市級(jí)行業(yè)主管部門(mén)要制定本行業(yè)實(shí)施細(xì)則，提出具體的合作條件及標(biāo)準(zhǔn)。目前，各行業(yè)相關(guān)配套措施及實(shí)施細(xì)則未出臺(tái)，在一定程度上影響了該項(xiàng)工作的推進(jìn)。”上述負(fù)責(zé)人指出，從項(xiàng)目關(guān)注度看，有經(jīng)營(yíng)收入，且經(jīng)營(yíng)收入能平衡建設(shè)經(jīng)營(yíng)成本的項(xiàng)目，如停車(chē)場(chǎng)、高速公路項(xiàng)目等，社會(huì)投資人關(guān)注度相對(duì)較高;基本無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目，如市政設(shè)施、水庫(kù)等項(xiàng)目關(guān)注程度相對(duì)較低。

此外，從首批公布的80項(xiàng)試點(diǎn)項(xiàng)目名單來(lái)看，主要為基本無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目，而有收益、有中央和省資金投入的項(xiàng)目，如軌道交通、滇池治理、污水處理廠建設(shè)等項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主推出采取PPP模式建設(shè)的積極性不高，一般都自行建設(shè)，或自己尋找合作方合作建設(shè)。

進(jìn)展

配套政策

加速完善中

盡管PPP項(xiàng)目在昆明暫時(shí)遇冷，但其發(fā)展前景卻依然可期。這一點(diǎn)從今年7月召開(kāi)的昆明市政府與社會(huì)資本合作模式推廣工作動(dòng)員暨培訓(xùn)大會(huì)可略窺一二。

這次會(huì)議指出，今年以來(lái)，昆明市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)各項(xiàng)指標(biāo)放緩，要進(jìn)一步推進(jìn)政府公共服務(wù)，必須大力加強(qiáng)融資，緩解資金瓶頸。今后，昆明市將在交通、能源、市政、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，加大推廣PPP運(yùn)用模式。

9月2日，昆明市財(cái)政局在官網(wǎng)發(fā)布消息，為充分發(fā)揮激勵(lì)相容和可持續(xù)發(fā)展的制度體系，建立財(cái)政多層次的監(jiān)督管理制度，保障PPP項(xiàng)目健康持續(xù)發(fā)展，已制定并上報(bào)了《昆明市政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理暫行辦法》、《昆明市政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目預(yù)算管理暫行辦法》、《昆明市政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)暫行實(shí)施細(xì)則》和《昆明市政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》4個(gè)PPP配套文件。

與此同時(shí)，昆明市發(fā)改委也針對(duì)PPP項(xiàng)目給出了下一步的工作建議。除完善配套政策措施、完善PPP項(xiàng)目庫(kù)、加大項(xiàng)目跟蹤管理外，上述負(fù)責(zé)人還指出，要加大項(xiàng)目前期包裝力度，“考慮到公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益很難保障，社會(huì)投資人積極性不高的情況，建議相關(guān)行業(yè)部門(mén)積極探索公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁運(yùn)作，促進(jìn)投資主體多元化。”

案例

月牙塘小區(qū)停車(chē)場(chǎng)投入使用

開(kāi)啟三方共贏模式

作為確定投資人的8個(gè)項(xiàng)目之一，月牙塘小區(qū)停車(chē)場(chǎng)已于8月28日建成并投入使用。在項(xiàng)目投資方云南金鑫智能泊車(chē)設(shè)備有限公司總經(jīng)理吳安平看來(lái)，借助PPP模式，月牙塘小區(qū)停車(chē)場(chǎng)可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和小區(qū)業(yè)主三方的共贏。

必然的選擇

時(shí)間回到2011年3月，昆明市政府就基本確定了要在三環(huán)內(nèi)建設(shè)205個(gè)立體停車(chē)場(chǎng)的規(guī)劃，但是，由于缺乏統(tǒng)籌性的系統(tǒng)規(guī)劃、沒(méi)有完整的政策支撐、導(dǎo)致修建責(zé)任主體不明確、社會(huì)投資人缺乏積極性，導(dǎo)致項(xiàng)目落地困難，至今也只有月牙塘小區(qū)停車(chē)場(chǎng)一個(gè)項(xiàng)目建成并投入使用。

“月牙塘小區(qū)停車(chē)場(chǎng)在當(dāng)年就進(jìn)行了三輪招投標(biāo)，但卻沒(méi)有投資方愿意競(jìng)標(biāo)，究其原因還是因?yàn)橥＼?chē)費(fèi)過(guò)低，租金不足以償還銀行利息。在這一情況下，繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的模式肯定是行不通的。”吳安平給記者算了筆賬，一個(gè)車(chē)位的建設(shè)成本在4—5萬(wàn)元之間，按照銀行貸款7%的年利率計(jì)算，每個(gè)車(chē)位一年僅利息就要3000元左右，而單個(gè)車(chē)位每月的租金不過(guò)150元，一年1800元的租金肯定會(huì)入不敷出。

在此情況下，經(jīng)與土地提供方——昆明市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局(月牙塘小區(qū)是由昆明市市級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局組織建設(shè)的福利房小區(qū))以及廣大業(yè)主協(xié)商，參照當(dāng)時(shí)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將每月租金150元上浮10% 至165元/月，并把30年的使用權(quán)一次性出讓給業(yè)主。這樣，每個(gè)車(chē)位可以回籠資金5.94萬(wàn)元，大大緩解企業(yè)的資金壓力。

“規(guī)劃調(diào)整后，整個(gè)項(xiàng)目可以提供959個(gè)車(chē)位，除預(yù)留給物管公司180個(gè)車(chē)位作為土地補(bǔ)償外，尚有779個(gè)車(chē)位可以一次性出讓給業(yè)主，理想情況下可以回籠資金4600余萬(wàn)元，而整個(gè)項(xiàng)目的投資在4700萬(wàn)元左右，可以做到大致持平。”吳安平告訴記者，這樣，企業(yè)不用再承擔(dān)貸款利息帶來(lái)的壓力，政府解決了停車(chē)難的問(wèn)題，業(yè)主也得到了30年的使用權(quán)，可謂三方共贏。

矛盾的桎梏

這樣的共贏模式也得到了小區(qū)業(yè)主的認(rèn)可，盡管小區(qū)停車(chē)收費(fèi)現(xiàn)在為120元/月(戶外)，但很多業(yè)主仍有比較強(qiáng)烈的購(gòu)買(mǎi)立體車(chē)位30年使用權(quán)的愿望，目前登記的住戶已經(jīng)有500多位，部分住戶甚至還有購(gòu)買(mǎi)2—3個(gè)車(chē)位使用權(quán)的愿望。

“月牙塘小區(qū)有2000多住戶，規(guī)劃的4個(gè)地面停車(chē)場(chǎng)只有600多個(gè)車(chē)位，停車(chē)越來(lái)越緊張，而一次性支付30年租金后，也免除了停車(chē)漲價(jià)的后顧之憂。”選擇購(gòu)買(mǎi)30年使用權(quán)的業(yè)主李先生告訴記者，由于小區(qū)停車(chē)位緊張，道路兩側(cè)甚至綠化帶中都停滿了車(chē)，車(chē)輛只能單向通行，現(xiàn)在這一情況大為改善。

于企業(yè)而言也并非沒(méi)有受益。吳安平告訴記者，雖然企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有任何收益甚至?xí)胁糠痔潛p，但卻可以憑借后期的運(yùn)營(yíng)管理獲取一定收益。他同樣給記者算了筆賬：每個(gè)車(chē)位的物管費(fèi)按20元/月計(jì)收，959個(gè)車(chē)位每年可收取23萬(wàn)元;車(chē)位維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)按每個(gè)車(chē)位按30/月元計(jì)算，每年收取34萬(wàn)余元，扣除人工成本，仍然有利潤(rùn)空間。

不過(guò)，解決了投資回報(bào)問(wèn)題，也不意味著就可以破解立體停車(chē)場(chǎng)落地難的問(wèn)題。在吳安平看來(lái)，除了投資回報(bào)的問(wèn)題，規(guī)劃方面的制約更加明顯。以船房小區(qū)為例，由于建成時(shí)間較早，只規(guī)劃了100多個(gè)地下車(chē)位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足現(xiàn)有的停車(chē)需求。“我們做過(guò)方案，如果把小區(qū)現(xiàn)有的露天停車(chē)場(chǎng)建成立體停車(chē)場(chǎng)，可以提供500多個(gè)車(chē)位，但方案報(bào)上去卻無(wú)法獲批，因?yàn)榘凑占扔幸?guī)劃，這片區(qū)域?qū)儆诙h(huán)旁邊的綠化帶，但問(wèn)題的關(guān)鍵是它的現(xiàn)狀也不是綠化帶，而是地面停車(chē)場(chǎng)。”吳安平說(shuō)。

“當(dāng)前停車(chē)的矛盾越來(lái)越突出，老舊小區(qū)如何改造，新建小區(qū)如何配套等都是問(wèn)題，政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，畢竟，光解決車(chē)輛行駛的動(dòng)態(tài)問(wèn)題不行，還應(yīng)考慮如何解決靜態(tài)停車(chē)的問(wèn)題。”吳安平表示，長(zhǎng)期來(lái)看，依靠立體停車(chē)場(chǎng)解決停車(chē)問(wèn)題是必然趨勢(shì)，如果可以，他希望看到，原有的審批制可以改為備案制，這樣可以帶來(lái)更多項(xiàng)目落地。

聲音

昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理研究所所長(zhǎng)王松江：

推進(jìn)“短平快”項(xiàng)目或比盲目上量有效

長(zhǎng)期關(guān)注PPP項(xiàng)目發(fā)展的昆明理工大學(xué)王松江教授才從勐?？h回來(lái)不久，談及云南PPP項(xiàng)目的推進(jìn)情況，他的一個(gè)最直觀感受是：政府沒(méi)錢(qián)。

“根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，以勐海縣為例，一年的財(cái)政收入只有4個(gè)億，10%不過(guò)4000萬(wàn)元，這在動(dòng)輒幾億甚至幾十億元的項(xiàng)目面前顯得杯水車(chē)薪。”王松江說(shuō)。

政府財(cái)政無(wú)力的同時(shí)，社會(huì)資本則是逐利的，這種情況怎么辦呢?王松江指出，如果政府沒(méi)有非常雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，“捆綁”就成為必然的選擇，只有讓社會(huì)資本覺(jué)得有利可圖，PPP項(xiàng)目才有推進(jìn)的動(dòng)力。以農(nóng)田的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為例，水電路等基礎(chǔ)建設(shè)方面可以說(shuō)是一分錢(qián)的收益都沒(méi)有，但卻可以帶來(lái)土地的增值。政府可以把農(nóng)田的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)捆綁在后期的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)深加工項(xiàng)目中，共同推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

“當(dāng)前社會(huì)資本熱情不高的公路建設(shè)項(xiàng)目同樣可以通過(guò)捆綁的模式加以消化。”在王松江看來(lái)，受制于單位造價(jià)過(guò)高、行駛車(chē)輛太偏少、收費(fèi)較低、運(yùn)營(yíng)成本偏高等因素，云南的社會(huì)資本之并不熱衷于投資公路建設(shè)，在這種情況下，政府部門(mén)可以考慮把沿線的廣告牌資源、服務(wù)區(qū)的功能開(kāi)發(fā)，甚至公路沿線的土地、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)連同收費(fèi)權(quán)捆綁在一起來(lái)吸引社會(huì)資本。

不過(guò)，他也指出，這一過(guò)程中要注意尺度的平衡和風(fēng)險(xiǎn)的控制。一方面，政府過(guò)多的讓利給社會(huì)資本，容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，拿出來(lái)的資源太少，社會(huì)資本積極性又不高;另一方面，在相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)的情況下，政府部門(mén)也承擔(dān)著政策變動(dòng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

“當(dāng)前，許多地方官員對(duì)PPP的內(nèi)涵、運(yùn)行模式、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等方面的認(rèn)識(shí)還有差距，亟需出臺(tái)操作性強(qiáng)的文件、法律法規(guī)來(lái)加以規(guī)范和制約。”王松江直言，在相關(guān)規(guī)范沒(méi)有明確的條件下，政府應(yīng)該梳理出一些“短平快”的示范項(xiàng)目進(jìn)行推進(jìn)，而不是盲目地大面積展開(kāi)。“PPP項(xiàng)目不是群眾運(yùn)動(dòng)，它有著自身的規(guī)律，政府部門(mén)亟需做的項(xiàng)目往往都是收益比較差的項(xiàng)目，拿這些項(xiàng)目去‘忽悠’社會(huì)資本很難。”

“理想的PPP項(xiàng)目應(yīng)該是讓老頭子(指政府部門(mén))、老板和老百姓這‘三老’都滿意。這當(dāng)中，政府為人民服務(wù)的目標(biāo)不能改變，老板的投資要得到合理的回報(bào)，同時(shí)，也要更好地滿足老百姓生產(chǎn)生活的需要。”王松江說(shuō)。

本版稿件除署名外均由記者殷雷報(bào)道

鏈接

什么是PPP

PPP即Public-Private-Partnership，也即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這樣意味著在政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

與BOT(build-operate-transfer即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)相比，PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。

新聞延伸

PPP模式

遭遇“成長(zhǎng)的煩惱”

被政府寄予厚望、各界廣泛關(guān)注的PPP模式，正在遭遇實(shí)際簽約率過(guò)低的質(zhì)疑。

從國(guó)務(wù)院辦公廳的文件背書(shū)，到發(fā)改委和財(cái)政部的一再牽頭敦促，都被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目不遂人意的落地情況。低迷的簽約率究竟是PPP模式“營(yíng)養(yǎng)不良”，還只是必經(jīng)的“成長(zhǎng)煩惱”?持觀望態(tài)度的社會(huì)資本又該如何參與其中?成長(zhǎng)中的PPP模式也許還需要些時(shí)間讓參與各方找到答案。

“落地難”背后

理性而趨利的社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目給出了觀望的態(tài)度。

13%——這是伯昂研究院創(chuàng)始人、伯昂咨詢有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)崔麗君給出的PPP項(xiàng)目實(shí)際簽約率。與這一數(shù)字形成鮮明對(duì)比的，是各地踴躍推出的PPP項(xiàng)目的數(shù)量。

“有些區(qū)域性經(jīng)濟(jì)地區(qū)的PPP項(xiàng)目達(dá)到了300多個(gè)，甚至一個(gè)小縣城就有30個(gè)PPP項(xiàng)目。”對(duì)PPP模式有著長(zhǎng)期研究的崔麗君面對(duì)這樣的數(shù)字感到毛骨悚然。

政府在過(guò)去的幾年中釋放出了大量項(xiàng)目，但粗放的項(xiàng)目設(shè)置讓敏感的社會(huì)資本望而卻步。

“企業(yè)常常會(huì)質(zhì)疑，這是不是政府的一次圈錢(qián)運(yùn)動(dòng)?”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、金融法研究所所長(zhǎng)徐孟洲向記者直言。

“落地難”的背后，是從政策大環(huán)境到項(xiàng)目本身都長(zhǎng)期待解的頑疾。

普華永道中國(guó)會(huì)計(jì)咨詢服務(wù)組合伙人陳燕華分析：“原因首先在政策層面。目前雖然中央和相關(guān)部委出臺(tái)了很多政策和規(guī)范性的指南，據(jù)說(shuō)未來(lái)還有配套的融資政策出臺(tái)，但是整體而言，還有很多操作環(huán)節(jié)的具體指引有待落地。”

同時(shí)，法律體系尚未健全也給PPP模式的“落地”帶來(lái)了阻礙。目前，PPP模式集中于基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及到土地、稅收、環(huán)保等問(wèn)題。

“這不是單純出臺(tái)一兩部法律就可以解決，而是法律體系整體協(xié)調(diào)和匹配的問(wèn)題。”崔麗君說(shuō)。

警惕“揠苗助長(zhǎng)”

“PPP模式在剛剛推行的階段，一些基礎(chǔ)條件還比較薄弱，所以簽約率低其實(shí)并不是一件壞事。”崔麗君對(duì)此的看法與多位專家不謀而合。

有數(shù)據(jù)顯示，2013年P(guān)PP模式啟動(dòng)大推廣，2014年的落地項(xiàng)目數(shù)量較上年增長(zhǎng)了一倍。同時(shí)，項(xiàng)目的適用范圍也在不斷擴(kuò)大。

“可以預(yù)見(jiàn)的是2015年到2017年，PPP落地項(xiàng)目的數(shù)量都會(huì)成倍增長(zhǎng)。這樣的數(shù)據(jù)面前，我不認(rèn)為PPP模式存在落地難。”擁有多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥強(qiáng)調(diào)：“大家對(duì)于PPP發(fā)展的期待太快了，畢竟一種經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展和推動(dòng)有其運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，也需要時(shí)間。過(guò)于強(qiáng)調(diào)成長(zhǎng)速度可能會(huì)埋下隱憂。而且，粗放快速的項(xiàng)目增長(zhǎng)也許并不會(huì)得到社會(huì)資本的參與和配合。”

崔麗君亦以英國(guó)等先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為參考表示，“拍腦袋”上馬的項(xiàng)目所存在的隱患可能在未來(lái)發(fā)酵：“一些項(xiàng)目在六七年之后才會(huì)顯現(xiàn)出問(wèn)題，沒(méi)有經(jīng)過(guò)仔細(xì)科學(xué)論證的項(xiàng)目，都有可能遭遇中途下馬”。

與此同時(shí)，政府、社會(huì)資本以及其他各環(huán)節(jié)的參與方也需要時(shí)間學(xué)習(xí)成長(zhǎng)，以配合PPP模式的發(fā)展。目前一些地方政府在實(shí)踐中也很迷茫。

崔麗君總結(jié)伯昂研究院所接觸過(guò)的參與PPP項(xiàng)目的地方政府的情況，發(fā)現(xiàn)了兩種現(xiàn)象：一種是地方政府過(guò)于依賴社會(huì)資本，社會(huì)資本提出什么條件都接受;另一種是地方政府濫用信用，這傷害到了很多社會(huì)資本，使其望而卻步。

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思維

受訪專家認(rèn)為，PPP模式不應(yīng)再簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單地被政府視為融資手段，或是為解決地方債的短期措施。而在PPP模式此輪發(fā)展中，“地方債”問(wèn)題被認(rèn)為是中央政府強(qiáng)力推進(jìn)、各地政府蜂擁而至的最初始動(dòng)因。

“社會(huì)資本在目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下，已經(jīng)越來(lái)越理性，更懂得依靠平等的契約精神來(lái)操作項(xiàng)目，以及懂得用專業(yè)、理性的數(shù)據(jù)來(lái)支撐相應(yīng)的投資決策。”陳燕華認(rèn)為，PPP模式能解決多少地方債的問(wèn)題，首先取決于地方政府在財(cái)政承受能力允許的范圍之內(nèi)，能拿多少項(xiàng)目出來(lái)，以及能拿什么樣的項(xiàng)目出來(lái)，同時(shí)配套何種補(bǔ)償機(jī)制以吸引社會(huì)資本的進(jìn)入。

由此，精選優(yōu)化項(xiàng)目和公平公開(kāi)合作，便成為了PPP項(xiàng)目對(duì)政府提出的新要求。

PPP項(xiàng)目目前多集中在基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，最終目的還是要強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)公共管理能力的提升。崔麗君指出：“如果目的不明確，不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，社會(huì)資本就不會(huì)對(duì)不盈利的項(xiàng)目買(mǎi)單，也無(wú)法解決地方在未來(lái)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中所面臨的債務(wù)壓力。”

與此同時(shí)，政府的履約承諾和履約能力是社會(huì)資本在收益之外最擔(dān)心的問(wèn)題。

徐孟洲告訴記者：“實(shí)踐中政府違約的情況比較多。PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，往往一屆政府換屆之后，下一屆政府是否認(rèn)賬就成了問(wèn)題。一旦雙方出現(xiàn)糾紛，社會(huì)資本往往沒(méi)有信心贏得訴訟。”

有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在PPP模式的一大瓶頸在于政府想要推卸責(zé)任，社會(huì)資本想要占點(diǎn)便宜。

陳燕華對(duì)此強(qiáng)調(diào)：“PPP模式非常強(qiáng)調(diào)平等合作的合同關(guān)系。”實(shí)踐中，政府不能要求社會(huì)資本完全接盤(pán)PPP項(xiàng)目，畢竟社會(huì)資本沒(méi)有能力承擔(dān)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn);而如果社會(huì)資本將過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)推給政府，項(xiàng)目依然會(huì)下馬停止，雙方都將利益受損。