常紀文

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所 常紀文副所長

最近，中共中央政治局審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提及生態(tài)環(huán)境保護“監(jiān)管統(tǒng)一”，意味著大部制改革的帷幕正式拉開。

一、我國現(xiàn)行管理體制機制的特點與總體評價

（一）特點

其一，從橫向的關系來看，我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制機制具有統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負責相結合的特點。根據(jù)《環(huán)境保護法》第7條第1款與第2款的規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門與縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對全國與各地方的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。該條第3款規(guī)定：“國家海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理。”這種統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負責相結合的管理體制是由我國環(huán)境問題的嚴重性、環(huán)境問題的綜合性以及行政管理的高效性決定的。這種管理體制既保證了國務院環(huán)境保護行政主管部門的主導地位，又重視了其他有關部門的分工負責作用，因此比較科學。

其二，從縱向的關系來看，我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制機制具有中央與地方的分級監(jiān)督管理相結合的特點。環(huán)境問題具有全局性的特點，故需中央政府出面干預，發(fā)揮中央的統(tǒng)一領導、進行宏觀調控的作用。環(huán)境保護又具有區(qū)域性、流域性的特點，故也要充分發(fā)揮地方各級人民政府環(huán)境保護部門和其他具有環(huán)境保護職權的部門的主動性與積極性。根據(jù)《環(huán)境保護法》第7條第1款至第4款的規(guī)定：“國務院環(huán)境保護行政主管部門與國家海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，對全國性的環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府的環(huán)境保護行政主管部門、土地、礦產、林業(yè)、農業(yè)、水利行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理”。

其三，2002年國務院頒布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》之后，國務院和國家有關部門發(fā)布了包括環(huán)境保護執(zhí)法權在內的綜合執(zhí)法行政規(guī)章。這說明我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制具有綜合性和專業(yè)性相結合的特點。

（二）總體評價

從發(fā)展過程來看，我國的生態(tài)環(huán)保體制機制，和經濟社會發(fā)展的水平是相適用的，從無到有，從初步建立到比較完善，因為涉及環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展的協(xié)調問題，所以，體制機制改革的過程比較曲折。

從職能職責來看，從1979年起，我國的生態(tài)環(huán)境保護，就是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關部門分工負責以及屬地負責相結合的體制和責任機制。但是這一體制，從一開始就存在缺陷，即污染防治和生態(tài)破壞的統(tǒng)一監(jiān)管，因為統(tǒng)一指導、協(xié)調、監(jiān)督的機制沒有建立，所以一直沒有很好地運行。環(huán)境保護部門的職責由最初的監(jiān)管“三廢”到現(xiàn)在的監(jiān)管自然生態(tài)和核與輻射安全，到現(xiàn)在的節(jié)能減排，總的來說，是不斷增強的。

從機構建設來看，我國的生態(tài)環(huán)保體制是不斷增強的，目前的監(jiān)管機構從專業(yè)監(jiān)管擴展到產業(yè)部門的監(jiān)管，擴展到資源部門的監(jiān)管，使環(huán)境保護監(jiān)管有了抓手。無論是監(jiān)管機構還是監(jiān)測機構、環(huán)評機構、規(guī)劃機構的建設，都是加強的。但是和事業(yè)單位的增強相比，無論是人力還是裝備，監(jiān)管部門的增強都遜色一些。

從能力建設來看，我國的環(huán)境保護工作，除了建設項目的環(huán)境影響評價、“三同時”和其他日常監(jiān)管外，我國的環(huán)境監(jiān)管已經擴展到區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價、發(fā)展政策環(huán)境影響評價、氣候變化應對等領域，監(jiān)管手段從執(zhí)法、監(jiān)測信息收集、信息公開、宣教等擴展到社會共治。其中，環(huán)境監(jiān)測的對象和領域都有所發(fā)展。

二、我國環(huán)境監(jiān)管體制機制存在的問題

（一）橫向職能分散，缺乏有效協(xié)調；縱向監(jiān)管乏力，執(zhí)行約束不足

總的問題是：在橫向上，環(huán)保監(jiān)管職能分散，權力與責任不對等，統(tǒng)一監(jiān)管不足，環(huán)境與發(fā)展綜合決策體系不健全。在縱向上，上下級的環(huán)境保護監(jiān)督乏力，地方政府缺乏嚴格監(jiān)管的動力。

實踐證明，在經濟和社會快速發(fā)展的進程中，我國現(xiàn)行的環(huán)保行政監(jiān)管體制和機制在防治環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞、保障生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要的作用，但在現(xiàn)實中也發(fā)現(xiàn)了一些統(tǒng)籌不足的問題。什么是統(tǒng)一監(jiān)督管理?統(tǒng)一管理和分工負責有什么區(qū)別?統(tǒng)一監(jiān)督是否包括環(huán)境保護行政主管部門對其他部門職責履行情況的監(jiān)督?法律沒有進一步的界定。理論界普遍認為，環(huán)境包括自然資源，統(tǒng)一監(jiān)督管理就是環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一指導、協(xié)調和監(jiān)督自己和其他部門的自然資源和環(huán)境保護工作。但一些政府部門擔心自己的分工負責職權被環(huán)境保護行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職權架空，也不愿意看到另外一個非監(jiān)察性質的政府部門來監(jiān)督自己的履職情況，因此不太贊成理論界的觀點。由于自然資源之間具有生態(tài)方面的相互影響性，生態(tài)環(huán)境和處于其中的自然資源具有相互影響性，當有關部門因環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源開發(fā)利用發(fā)生交互性的職權糾紛和矛盾時，由于環(huán)境保護行政主管部門與水利、國土資源、農業(yè)、林業(yè)、海洋等部門為互不隸屬的行政部門，因此，環(huán)境保護行政主管部門即使想發(fā)揮統(tǒng)一指導、協(xié)調和監(jiān)督作用，也不一定得到其他部門的認同。這不僅影響環(huán)境保護行政統(tǒng)籌監(jiān)管的效率，還阻礙了環(huán)境和自然資源保護全局工作的開展，損害政府的公信力。境保護行政主管部門目前實際發(fā)揮的統(tǒng)一監(jiān)督管理作用，從應然性角度看，還相當不夠。

2014年修訂的《環(huán)境保護法》雖然規(guī)范自然資源、生態(tài)保護，還規(guī)范污染防治，但總的來說，該法側重于污染防治，甚至一些學者基于此認為該法本質上是污染控制法。雖然此次修訂《環(huán)境保護法》規(guī)定了生態(tài)補償?shù)却胧?，但是總的來說和生態(tài)保護有關的自然資源開發(fā)利用、林業(yè)環(huán)境、農業(yè)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持等方面規(guī)定修改得很少，綜合性不足，立法結構瘸腿的現(xiàn)象沒有得到糾正?；凇董h(huán)境保護法》仍然屬于全國人大常委會通過的法律，與《水法》、《森林法》、《土地管理法》等的法律層級一樣，難以起統(tǒng)帥這些環(huán)境資源專門領域法律的作用，以及沒有上升為大環(huán)境意義上的環(huán)境保護基本法的現(xiàn)實情況。所以，一些學者認為此次修訂地《環(huán)境保護法》部門立法的色彩仍很濃厚，可以為環(huán)境保護部門提高執(zhí)法監(jiān)管能力和實效所用，但對于遵守各領域專門立法的水利、國土、林業(yè)、海洋等部門則難以適用?？梢哉f，在橫向上，環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)管部門與行業(yè)主管部門之間存在職能交叉且缺乏制度化、程序化、規(guī)范化、有約束力的溝通協(xié)調機制，使得環(huán)境監(jiān)管實際工作中常出現(xiàn)互相推諉或扯皮現(xiàn)象，難以實現(xiàn)有效的統(tǒng)一監(jiān)管。環(huán)境保護部際協(xié)調機制雖然存在，但以全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議制度的形式出現(xiàn)，但該機制缺乏行使職能的法定途徑，在促進綜合決策、加強環(huán)保協(xié)調方面作用十分有限。2014年，全國開始在100多個市縣開始實行環(huán)境保護的多規(guī)合一，即經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃、國土資源規(guī)劃、城市建設規(guī)劃合一。這對促進環(huán)境與發(fā)展的綜合決策是非常有利的。

此外，環(huán)境監(jiān)管體制最突出的問題在于有效性不足，特別是在縱向上，中央政府對地方政府的環(huán)境監(jiān)管缺乏有效的約束。主要的原因在于，地方的人事和財權都在同級黨委和政府手中，上級環(huán)境保護部門作為專業(yè)指導和監(jiān)督部門，難以有更大的約束和監(jiān)督手段?，F(xiàn)實中，地方環(huán)境保護部門的干部，也很少因為工作突出提拔到上級環(huán)境保護部門任職。環(huán)境保護監(jiān)管太嚴厲，地方不歡迎，會影響環(huán)境保護部門干部的前途;如果監(jiān)管得太寬松，上級環(huán)保部門會批評，會影響本地的聲譽。但是因為干部的使用還是同級黨委和政府說了算，所以地方環(huán)境保護干部還是以聽地方的話為主，對于上級環(huán)境保護部門能應付則應付。在夾縫中，環(huán)境保護部門只能騎墻，本地黨委、政府和商界批評時，就監(jiān)管松一點;上級批評時，就監(jiān)管嚴一點?？偟膩碚f，調動地方環(huán)境保護干部工作積極性的人事激勵機制不足。

（二）社會和市場參與不足，多元共治的環(huán)保體制尚未健全

國家治理體系是指中國治國理政的制度體系，國家治理能力的現(xiàn)代化是指中國治國理政的能力的現(xiàn)代化?？梢园褍烧呖偨Y為，一個是制度體系，一個是制度能力。在我國，之所以強調環(huán)境共治，是基于以下考慮：

首先，主要的原因在于我國的諸多規(guī)范缺乏有機的內在聯(lián)系，其實施效果并不盡如人意，且在很多領域尚未形成規(guī)范，因此，應該對我國的政治、經濟、社會等領域形成廣泛覆蓋的制度體系，讓各種關系法定化，即保證各種關系的運行處于法律控制的框架之下。

其次，中國的國家治理體系強調政府的主導作用，即要在政府的指導之下發(fā)揮民主參與、民主監(jiān)督以及市場調解的作用。政府主導應當是在需要公權干預的領域全面實行，對于市場可以調節(jié)的，對于社區(qū)等可以自治的領域，政府的主導則應當予以退出，改為政府的監(jiān)管和宏觀調控。

再次，中國的國家治理體系強調黨、政府、社會、公民和市場關系的制度化，它強調黨依靠制度來領導政府、領導國家，在制度的規(guī)范上，黨對政府工作，對司法工作的領導，出現(xiàn)排除隨意性的特點，使黨的領導、黨和政府的關系實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、程序化，這樣可以避免盲目地提出黨政分開等諸多不切實際的觀點。

第四，政府和社會、政府和市場的關系要實行新的制度化。在構建新的和諧社會的條件下，政府對社會以什么樣方式進行引導與干預，干預的條件、標準、程序、后果等均應通過立法做出完善的規(guī)定。同樣，公民參與國家和社會生活也應當通過制度化的程序予以規(guī)范。國家治理體系的建設實際上就是促進這幾個方面的制度化，使中國的經濟建設、法治建設與生態(tài)文明建設，使中國的科學發(fā)展觀，在制度化之下生根、發(fā)芽、開花、結果，這是一場新的文明革命，是法治化的文明和制度化的文明，其核心是政治、經濟、社會、文化和生態(tài)文明建設的規(guī)范化、制度化和程序化。制度化是實現(xiàn)黨和政府工作持續(xù)發(fā)展的根本保障。

最后，從現(xiàn)實能力上看，環(huán)境保護需要常態(tài)性監(jiān)管，而政府監(jiān)管力量的存在與出現(xiàn)是偶然的，具有視野有限的不足。對于環(huán)境違法行為，政府因為力量不足經常出現(xiàn)現(xiàn)場監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。對所發(fā)現(xiàn)的違法行為作出處罰，相對廣泛的違法行為而言，具有個別性和偶然性的特點，不能全面、有效打擊違法。而社會公眾監(jiān)督資源非常豐富，在絕大多數(shù)場合，他們的發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量是常態(tài)存在的。而目前，我國的環(huán)境立法和法律實施，過分強調行政力量的掌控作用，公眾的常態(tài)性發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督力量不被重視，導致環(huán)境保護釣魚執(zhí)法、選擇執(zhí)法、尋租式執(zhí)法、非文明執(zhí)法、限制式執(zhí)法、運動式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后式執(zhí)法等執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位等問題層出不窮，使環(huán)境法律規(guī)范的實施走了調，變了樣。

三、典型國家環(huán)境監(jiān)管體制機制的建設現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

（一）建設現(xiàn)狀

世界各國的環(huán)境管理體制機制十分復雜，各有特色。一些國家的機構隨著形勢變化在改革，但是一些國家的環(huán)境監(jiān)管機構始終沒有變，無論如瑞士的機構名稱，無論是1994年還是2014年，始終是聯(lián)邦環(huán)境、交通、能源通訊部，包括聯(lián)邦環(huán)境局和國家森林局;挪威的機構雖然沒有變，但是名稱有一些變化，如1994年為環(huán)境部，包括自然管理局、國家污染控制局和文化遺產局，2014年變更為自然和環(huán)境部。對于發(fā)展變化的環(huán)境監(jiān)管體制，代表性的大致有以下幾類：

1.環(huán)境保護監(jiān)管職能趨向獨立和綜合的監(jiān)管體制

一是把環(huán)境保護機構從綜合性的大機構中獨立出來，或者從無到有，設立環(huán)境保護部門。如1994年希臘的相關機構為環(huán)境、計劃和公共工程部，而在2014年環(huán)境保護部門已獨立出來，名稱定為環(huán)境、能源和氣候變化部。1994年，冰島作為一個小國，沒有專門環(huán)境保護機構，而在2014年卻已有環(huán)境和自然資源部，漁業(yè)和農業(yè)部。新西蘭也是如此，其現(xiàn)在的環(huán)境保護機構名稱為環(huán)境部。

二是做大做強環(huán)境部門，把自然資源、公園管理等職權納入廣義的環(huán)境保護部門。1994年，加拿大有關環(huán)境與資源保護的機構共有環(huán)境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會;而在2014年，卻已整合成了環(huán)境部和核安全委員會。1994年，保加利亞有關環(huán)境與資源保護的機構共有環(huán)境和水資源部、環(huán)境執(zhí)行局、農業(yè)和林業(yè)部(下設國家林業(yè)局)、經濟和能源部、核能管理局等;而在2014年，卻已把這些職能整合到了環(huán)境和水資源部。1994年，捷克設立環(huán)境部、礦業(yè)局和國家核安全辦公室，以監(jiān)管環(huán)境保護;而在2014年，有關環(huán)境保護的職能卻已由環(huán)境部統(tǒng)一行使。1994年，波蘭已設立環(huán)境部、環(huán)境監(jiān)察總局、能源管理局;而在2014年卻統(tǒng)一合并到環(huán)境部之中。1994年，愛沙尼亞的相關機構為環(huán)境部和環(huán)境監(jiān)察局;而在2014年，卻以合并為環(huán)境部。1994年，斯洛文尼亞已設立環(huán)境空間規(guī)劃和能源部，農業(yè)、林業(yè)和食品部;但在2014年，卻已整合成環(huán)境部和農業(yè)部。1994年，瑞典已設立國家環(huán)境保護局、核能監(jiān)察局、國家森林局、國家植物多樣性局、國家水供應和污水監(jiān)管機構等，而在2014年卻已合并為一個機構，即氣候與環(huán)境部。值得注意的是，以前單獨設立環(huán)境保護執(zhí)行或者監(jiān)察的機構的國家，大部分已把其合并環(huán)境保護部門之中，實行管理、執(zhí)法和監(jiān)督權的合一。

2.環(huán)境保護和其他臨接領域監(jiān)管職能趨向合并的監(jiān)管體制

一是結合管理的方便，把狹義的環(huán)境保護和自然保護結合起來，但是突出個別重要自然資源的保護。如德國1994年的相關機構為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部，聯(lián)邦食品、農業(yè)和林業(yè)部;而在2014年，可以發(fā)現(xiàn)，除了維持聯(lián)邦食品、農業(yè)和林業(yè)部的機構名稱不變以外，還將建設職能合并到聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部，更名為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設和核安全部，這種體制突出了林業(yè)部門的重要性。把建設納入聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建設和核安全部，可能和德國建設活動減少有關。

二是一些疆域不大的國家，經濟和社會發(fā)展比較成型，環(huán)境管理事項成熟、不復雜，將環(huán)境保護部門與其他整合。如2014年，西班牙相關的機構為環(huán)境部、工業(yè)能源部和農業(yè)、漁業(yè)和食品部;而在2014年，卻已把這三個部整合成農業(yè)、食品和環(huán)境部。1994年，意大利設立了專門的環(huán)境部，而在2014年，卻已經和其他部門合并，成為環(huán)境、領土和海洋部。1994年，拉脫維亞已有獨立的環(huán)境部，但是在2014年，卻和其他部門整合，成為農業(yè)、自然資源和環(huán)境部。1994年，荷蘭已設立住房、體育和環(huán)境部，農業(yè)、自然資源和漁業(yè)部，交通、公共工程和水管理部;而在2014年已整合成基礎設施和環(huán)境部。不過，澳大利亞疆域廣闊，也采取這種模式，1994年，其已有環(huán)境和與水資源部，而在2014年，卻已變化為可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部，把人口、社區(qū)等監(jiān)管職能納入進來。

三是由于環(huán)境問題具有復雜性和跨部性，有的國家在中央政府內設立了一個由政府首腦牽頭的部際委員會，比如意大利設有環(huán)境問題部際委員會，日本曾經設立了公害對策審議委員會。部際委員會的職權是制定環(huán)境保護政策、協(xié)調各部的環(huán)境資源保護職能和行動。

3.環(huán)境保護職能趨向分散的監(jiān)管體制

一是將一些特色或者重要領域的監(jiān)管部門從環(huán)境保護部門獨立出來。主要表現(xiàn)為：其一，把核安全的監(jiān)管獨立于環(huán)境監(jiān)管。如1994年美國有關環(huán)境與資源保護的機構共有環(huán)境保護署和能源部;而在2014年，除了保全這兩個機構之外，還已設立聯(lián)邦核管會。1994年，法國的相關監(jiān)管機構為環(huán)境部和國家公園管理局;而在2014年把這兩個部門合并，建立生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，同時，獨立出核安全局。1994年，英國已設立環(huán)境部、北愛爾蘭環(huán)境部、蘇格蘭環(huán)境部，農業(yè)、漁業(yè)和食品部;而在2014年，核監(jiān)管辦公室已經獨立，環(huán)境部和其他部門合并，成為環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部。日本1994年的機構名稱為環(huán)境廳(包括氣候變化)、農林水產省和厚生勞動省;而在2014年，除了環(huán)境廳早已改名為環(huán)境省之外，農林水產省和厚生勞動省的名稱沒有改變，卻單獨成立核安全監(jiān)管委員會。韓國也是如此，1994年，其已設立環(huán)境部、國土海洋部、農水產食品部;而在2014年，環(huán)境部的名稱沒有變，國土海洋部拆分成國土交通部、海洋水產部，農水產食品部演變成農林畜產部，此外，獨立設立核安全與保安委員會。2014年，印度的原子能管理局就獨立于其環(huán)境、森林和氣候變化部。其二，將能源監(jiān)管獨立于環(huán)境監(jiān)管，如立陶宛1994年已有環(huán)境部，而在2014年，卻已增設能源部。

二是將生態(tài)保護、自然資源和狹義的環(huán)境保護相區(qū)別，分別成立機構，如俄羅斯除了設立自然資源與生態(tài)部、能源部之外，還設立俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境、技術與核能監(jiān)督總局。

三是把環(huán)境和自然資源整合到相關的領域甚至不同的部門之中。如1994年，愛爾蘭的相關機構為環(huán)境部，農業(yè)、食品和林業(yè)部;而在2014年，卻已揉到三個部門之中，一是環(huán)境、社區(qū)和地方事務部，二是農業(yè)、海洋和食品部，三是通訊、能源和自然資源部。

（二）發(fā)展趨勢

綜合以上分類，可以看出，無論哪種分類，都是和這個國家的國土疆域大小、產業(yè)結構、人口數(shù)量和政治體制密不可分。總的來說，環(huán)境監(jiān)管體制機制的發(fā)展具有以下趨勢：

一是在一些環(huán)境問題相當嚴重的國家，政府首腦或國務委員或部務委員會委員往往兼任或專任該機構的領導，因此該機構的級別可能比一般的部的權限更大或更有權威。

二是把狹義的環(huán)境保護和生態(tài)保護相結合監(jiān)管，成立一個綜合的監(jiān)管機構，是主流;同時，把自然資源、林業(yè)、農業(yè)、海洋、漁業(yè)、食品等相關的領域結合起來監(jiān)管，也是一個主流。也就是說，雖然各具特色，但生態(tài)和環(huán)境保護合并成一個機構，自然資源由一個機構統(tǒng)一監(jiān)管，是主流的管理機構設置。

三是核安全監(jiān)管的相對獨立(如設立一個部管局)甚至獨立也是一個趨勢，把氣候變化的應對納入環(huán)境監(jiān)管，或者把氣候變化的監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管由一個部門行使，是主流。

四是管理體制大都具有統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責的特點。如日本設立環(huán)境廳甚至環(huán)境省后，仍在10幾個省廳中設立了具有一定職權的環(huán)境保護機構，比如在厚生省設有環(huán)境衛(wèi)生局，在通產省設立土地公害局，在運輸省設立安全公害課等。美國除在總統(tǒng)執(zhí)行署設立聯(lián)邦環(huán)保局外，還在內務部、商業(yè)部、運輸部、陸軍部設立了有關的環(huán)境管理機構，這些機構分工負責一定領域的環(huán)境保護問題，比如陸軍部中的工程兵司令負責疏浚和填理物質排放許可證的簽發(fā)以及按聯(lián)邦環(huán)保局的準則為處理場制定規(guī)格。

五是環(huán)境監(jiān)管范圍不斷擴大。許多國家的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構對各類保護區(qū)實行統(tǒng)一管理，對轉基因生物和外來物種實行統(tǒng)一監(jiān)管。如美國已專門成立了由聯(lián)邦環(huán)保局、農業(yè)部和國防部等10個部門組成的外來入侵物種管理委員會，制定了全國外來物種入侵防治計劃。 在丹麥，轉基因生物的使用、在環(huán)境中釋放和上市銷售均由環(huán)境與能源部主管，相關申請由其批準，食品、農業(yè)和漁業(yè)部及衛(wèi)生部等部門參與動物和人體等方面的風險評估。挪威環(huán)境保護監(jiān)管部門負責本國履行《生物安全議定書》和歐盟生物安全指令等事務的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調，設有專門的辦事機構。

六是在監(jiān)管機制方面，有關區(qū)域和國家側重于建立健全區(qū)域環(huán)境合作機制，如美國主要通過制定州際協(xié)定和邊界協(xié)定來治理區(qū)域大氣污染、水污染等環(huán)境問題。美國國內的州際環(huán)境合作，主要是通過州政府之間的州際協(xié)議來實現(xiàn)，如《俄亥俄河流域水衛(wèi)生協(xié)定》、《科羅拉多河協(xié)定》等。

四、改革我國環(huán)境監(jiān)管體制的方案建議

我國正在準備進行新的一輪大部制改革。環(huán)境保護監(jiān)督管理體制和機制的改革，應當結合中國的國情，按照“一件事情應當有一個部門統(tǒng)籌或者最后兜底”的工作思路，發(fā)揮環(huán)境保護部門長期統(tǒng)一監(jiān)督管理的優(yōu)勢，授予環(huán)境保護部門在生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境污染防治方面的統(tǒng)籌權和最后兜底權。

（一）橫向的改革方案

在橫向上，賦予環(huán)境保護部門宏觀調控、綜合協(xié)調、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務的職能，協(xié)調環(huán)境保護部門和其他部門的生態(tài)保護、自然保護區(qū)保護、地質環(huán)境保護、水污染防治、大氣污染防治、氣候監(jiān)測、節(jié)能減排的職能，使其他部門停產環(huán)境保護部門的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一指導、統(tǒng)一服務和統(tǒng)一監(jiān)督權力。具體的改革方案可以設計為以下五套：

一是統(tǒng)一監(jiān)管自然資源節(jié)約、生態(tài)保護、污染防治的體制，即將自然資源監(jiān)管(包括山、林、草、田、湖、河、礦、大氣、水、核)、生態(tài)保護、污染防治、核安全監(jiān)管等職能統(tǒng)一交給一個新的部門監(jiān)管。這個部門可以改名為“生態(tài)環(huán)境與自然資源部”或者“生態(tài)環(huán)境與自然資源資源委員會，這是大部制的思路。這個體制有一個好處，即一個部門統(tǒng)一監(jiān)管所有的自然資源、生態(tài)和污染防治工作，維持自然資源和生態(tài)環(huán)境保護工作的整體性，缺點是涉及部門多，整合難度相當大，機構過于龐大，效率不高。目前，在一個疆域和經濟大國，沒有哪個國家實現(xiàn)這種大一統(tǒng)的體制。如果國家同意這種體制，可以在該大部之下成立若干個副部級局，如國家自然資源監(jiān)管局，國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局、國家核安全監(jiān)管局等，加強相關事務的綜合管理。

二是統(tǒng)一監(jiān)管生態(tài)保護和污染防治的體制。即將生態(tài)文明體制分為自然資源監(jiān)管部門和生態(tài)保護和污染防治監(jiān)管部門兩類。將自然資源監(jiān)管中的用途管制交由負責生態(tài)保護和污染防治監(jiān)管部門行使;將環(huán)境保護部門的生態(tài)保護職能和和自然資源監(jiān)管部門有關生態(tài)保護職能整合，交由負責生態(tài)保護和污染防治監(jiān)管部門行使;污染防治和核安全監(jiān)管職能由負責生態(tài)保護和污染防治監(jiān)管部門行使。在這種體制下，可以考慮成立“國家生態(tài)環(huán)部”和“國家自然資源部(委員會)”。如以環(huán)境保護部為主體成立新的“國家生態(tài)環(huán)境部”，那么應當劃入水生態(tài)、土地生態(tài)、森林生態(tài)、草原生態(tài)、農業(yè)生態(tài)、野生動物保護、風景名勝區(qū)、國家公園、荒漠化防治、濕地環(huán)境保護、氣候變化應對等監(jiān)管職能，如排污總量的確定職能，排污口監(jiān)管職能，農業(yè)面源監(jiān)管職能、船舶水污染防治職能、城鎮(zhèn)污水處理和管網(wǎng)建設監(jiān)管職能、氣候變化應對等職能。國家自然資源部(委員會)的自然資源監(jiān)管工作應當服從國家生態(tài)環(huán)境部提出的生態(tài)環(huán)境保護要求或者用途管制要求。這種改革的好處是維持了生態(tài)環(huán)境保護的系統(tǒng)性，缺點是國家生態(tài)環(huán)境部對生態(tài)保護的直接監(jiān)管缺乏抓手，產生一個現(xiàn)象，即在同一個載體上，國家生態(tài)環(huán)境部和國家自然資源部(委員會)都去監(jiān)管的重復監(jiān)管現(xiàn)象，這是不科學的。如果國家自然資源部(委員會)僅管自然資源資產，不負責自然資源的開發(fā)利用，就有必要在整合的基礎上適當保留一些其他資源監(jiān)管部門，由這些部門負責自然資源監(jiān)管工作。

三是對前種機構改革的方案進行調整，考慮成立“國家生態(tài)環(huán)境部”和“國家自然資源部(委員會)”。但“國家生態(tài)環(huán)境部”和“國家自然資源部(委員會)”的職能與前種改革方案不一致。不一致的地方是，國家生態(tài)環(huán)境部除了直接監(jiān)管自然保護區(qū)外(可以考慮納入國家公園監(jiān)管職能)，對其他生態(tài)保護工作進行統(tǒng)一規(guī)劃(如用途管制)，提出統(tǒng)一標準，開展執(zhí)法監(jiān)督、進行事故調查、統(tǒng)一事故應急、統(tǒng)一監(jiān)測預警、同意信息公開、統(tǒng)一調查評估、統(tǒng)一技術規(guī)范等，但是其他具體的生態(tài)保護工作由國家自然資源部(委員會)行使。之所以這樣，是因為生態(tài)保護工作需要抓手，自然資源歸誰監(jiān)管，以在自然資源為載體的生態(tài)保護監(jiān)管工作就由誰負責比較妥當。這樣，可以防止多頭在一個現(xiàn)場進行監(jiān)管的現(xiàn)象，改革的阻力比較小。如果國家自然資源部(委員會)僅管自然資源資產，不負責自然資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護，就有必要在整合的基礎上適當保留一些其他資源監(jiān)管部門，由這些部門負責與本部門監(jiān)管自然資源有關的生態(tài)保護工作。

四是統(tǒng)一并強化現(xiàn)有環(huán)境保護部門污染防治監(jiān)管的職能，維持現(xiàn)有的環(huán)境保護部門機構名稱和生態(tài)保護監(jiān)管職能。這就需要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，對工業(yè)點源、農業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統(tǒng)一監(jiān)管。由于交通、農業(yè)、漁業(yè)等部門有本領域的環(huán)境監(jiān)管抓手，所以，由環(huán)境保護部門一家直接承擔所有的監(jiān)管，也不現(xiàn)實。這需要強化環(huán)境保護部門在大氣、水、土壤等環(huán)境污染和核安全監(jiān)管方面的統(tǒng)一指導、協(xié)調和監(jiān)督作用，其他部門的所有環(huán)境監(jiān)管活動必須服從環(huán)境保護部門的統(tǒng)一指導、規(guī)劃、協(xié)調和監(jiān)督，其他部門必須向環(huán)境保護部門匯報本部門的環(huán)境保護工作。如果有可能，可以考慮把化學品的安全和環(huán)境監(jiān)管予以結合，在環(huán)境保護部下組建化學品監(jiān)管局。

五是維持現(xiàn)有的環(huán)境保護部門機構名稱——“國家環(huán)境保護部”，但放棄生態(tài)保護監(jiān)管職能，改由新成立的“國家自然資源和生態(tài)保護部”行使。地方各級環(huán)境保護部門，按照前種方案對環(huán)境污染和核安全監(jiān)管負責。

總的來看，基于監(jiān)管的連續(xù)性，基于生態(tài)文明體制改革的要求，第二種和第三種方案妥當一些。在第二種和第三種方案中，第三種方案似乎更加科學一些，國土資源部門的不同意見也會小一些。建議國家采取此種方案。

（二）縱向的改革方案

在縱向上，加強國家一級的環(huán)境保護監(jiān)督管理能力，保障落實省一級的環(huán)保責任。國家一級除了保留重大事項和跨區(qū)域、流域的事項管理權，如大氣排放指標交易、京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治等外，其他的環(huán)境保護監(jiān)管職權下放由省一級行使。建立引導和監(jiān)督地方有效實施環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)劃、行動計劃的行政監(jiān)督、財政預算體制和制度、機制安排。

在基層層面，按照黨的十八大報告要求，加大環(huán)境保護執(zhí)法機構建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的監(jiān)管和執(zhí)法職責可以采取以下模式設立：(1)組建環(huán)境保護監(jiān)管科，如果條件不成熟，可以整合現(xiàn)有的綜治科等的力量，組建綜合執(zhí)法科，進行專業(yè)培訓和裝備配備，開展安全生產、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的監(jiān)管工作。對于執(zhí)法工作，可以采取授權執(zhí)法的模式，即由縣級環(huán)保部門授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行環(huán)境保護執(zhí)法，對于一定范圍內的處罰數(shù)額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接行使。(2)各縣級環(huán)境保護部門在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設立直屬的執(zhí)法站，進行巡視并執(zhí)法。在這種格局下，并不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)助監(jiān)管職責。(3)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護協(xié)助執(zhí)法的力量，協(xié)助縣級環(huán)境保護局開展環(huán)境保護執(zhí)法工作。

在環(huán)境監(jiān)測方面，突出國家一級環(huán)境質量監(jiān)測網(wǎng)絡對地方環(huán)境質量管理的監(jiān)督作用。“十三五”時期，建議市縣兩級不再承擔環(huán)境質量監(jiān)測的職責。市縣兩級通過信息共享的手段，獲取本區(qū)域的環(huán)境質量信息。對于污染源的監(jiān)督性監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測，仍然由各市縣負責。

二、建立自然資源節(jié)約、生態(tài)保護和污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理的機制

（一）恢復設立國家和地方環(huán)境保護委員會及其辦公室

目前，全國的呼聲很強烈，即為協(xié)調全國的自然資源和環(huán)境保護工作，可考慮在國務院之下設立國務院環(huán)境保護委員會及其辦公室，由主管環(huán)境保護工作的副總理擔任委員會的主任，副主任由國務院副秘書長和環(huán)境保護部部長擔任，成員單位由自然資源和環(huán)境保護有關的部委局組成。國務院環(huán)境保護委員會辦公室設在環(huán)境保護部，其日常工作由環(huán)境保護部負責，辦公室主任由環(huán)境保護部部長擔任。國務院環(huán)境保護委員會的職責包括：在國務院的統(tǒng)一部署下，貫徹國家安全生產方針、政策和有關法律、法規(guī);統(tǒng)籌協(xié)調國務院環(huán)境保護委員會各成員單位環(huán)境保護規(guī)劃、政策、立法和措施的制定;組織協(xié)調、研究解決重大的環(huán)境保護問題;考核國務院環(huán)境保護委員會各成員單位和各省級人民政府的自然資源和環(huán)境保護監(jiān)管履職情況，督促檢查環(huán)境保護責任制的落實情況;通報重大的環(huán)境保護問題和事件，協(xié)調并督促全國重大環(huán)境隱患的治理工作，督辦惡性或者有特別重大影響的環(huán)境保護事件，研究重大環(huán)境事故的責任追究;表彰、獎勵安全工作先進地區(qū)、單位和有功人員。地方各級人民政府也要參照設立相應的環(huán)境保護委員會及其辦公室，并將辦公室設在各級環(huán)境保護行政主管部門。

（二）明確地方各級環(huán)境保護部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責

一是由環(huán)境保護部門承擔同級人民政府環(huán)境保護委員會辦公室的工作。具體職責可以為：研究提出環(huán)境保護重大方針政策和重要措施的建議;監(jiān)督檢查、指導協(xié)調環(huán)境保護委員會各成員單位和下級人民政府的環(huán)境保護工作;組織環(huán)境保護大檢查和專項督查;參與研究有關部門在產業(yè)政策、資金投入、科技發(fā)展等工作中涉及環(huán)境保護的相關工作;負責組織一定等級的事故調查處理和辦理結案工作;組織協(xié)調一定等級的事故應急救援工作;指導協(xié)調環(huán)境保護行政執(zhí)法工作;承辦環(huán)境保護委員會召開的會議和重要活動，督促檢查環(huán)境保護委員會會議決定事項的貫徹落實情況;對同級人民政府環(huán)境保護委員會各成員單位開展環(huán)境保護監(jiān)管履職工作的年度考核;對發(fā)現(xiàn)的重大問題和群眾反映的重大問題，以環(huán)境保護委員會辦公室的名義予以建議、通報和掛牌督辦。

二是明晰環(huán)境保護部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職權。可以為：組織起草環(huán)境保護方面的綜合性法律和行政法規(guī)，制定環(huán)境保護綜合性規(guī)章，統(tǒng)一發(fā)布所有的環(huán)境信息和公報，協(xié)調與外國政府、國際組織及民間組織環(huán)境保護方面的國際交流與合作;研究擬訂環(huán)境保護方針政策和環(huán)境保護方法、標準、規(guī)程，并組織實施;優(yōu)化全國的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡;組織、指導本轄區(qū)環(huán)境保護宣傳教育和科技研發(fā)工作;設立統(tǒng)一的投訴舉報郵箱和電話，并將舉報事項移送分工負責部門辦理，并監(jiān)督辦理回復的落實;對環(huán)境保護委員會成員單位履行自然資源和環(huán)境保護監(jiān)管工作的情況開展監(jiān)督型執(zhí)法;針對監(jiān)督性執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題和社會舉報的問題，約談違法責任單位和個人，約談監(jiān)管不力的監(jiān)管部門負責人;通報環(huán)境保護事件和責任人，通報違法監(jiān)管和監(jiān)管不力的部門，督促環(huán)境保護委員會成員單位限期糾正不依法行政的現(xiàn)象;統(tǒng)一組織調查環(huán)境保護事故，并提出處理建議。如有可能，在修改“三定”方案時，可以把“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的措詞修改為“綜合監(jiān)督管理”或者“統(tǒng)一指導、協(xié)調和監(jiān)督”。對于無法確認分工負責監(jiān)管單位的，環(huán)境保護部門應當行使監(jiān)管職責。

（三）在地方各級環(huán)境保護局內設立環(huán)境保護協(xié)調處（科）、統(tǒng)一監(jiān)管處（科）和事故調查處（科）等統(tǒng)一監(jiān)督管理機構，并調整其他處（科）和事業(yè)單位的職責

省級環(huán)境保護局設立環(huán)境保護協(xié)調處，具體承擔省級人民政府環(huán)境保護委員會辦公室的日常工作，如統(tǒng)一發(fā)布信息、公報，組織國務院環(huán)境保護委員會的會議等，組織對省級人民政府與環(huán)境有關的職能部門開展環(huán)境保護監(jiān)管履職情況的年度考核等。統(tǒng)一監(jiān)管處負責綜合事務、國土資源統(tǒng)一監(jiān)管事務、林業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務、氣候變化統(tǒng)一監(jiān)管事務、農業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務。綜合事務包括接受和移交違法舉報電話和郵箱投訴舉報的案件，聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察機構開展監(jiān)督型執(zhí)法檢查，并開展約談、通報等后續(xù)的監(jiān)管工作。事故調查處的職能包括綜合性事務、國土資源事故調查、林業(yè)環(huán)保事故調查、海洋環(huán)保事故調查、農業(yè)環(huán)保事故調查等事務，負責調查事故，依法提出責任追究人和責任追究的建議。此外，執(zhí)法監(jiān)察機構應當負責對政府環(huán)境保護委員會各成員單位開展監(jiān)督性執(zhí)法工作;宣教中心的工作也要做相應的調整。地方各級環(huán)境保護部門按照工作連續(xù)、上下一致的原則，也要參照設立相應的機構。

（四）優(yōu)化相關領域的自然資源、生態(tài)保護和環(huán)境污染防治監(jiān)管體制機制

環(huán)境保護和職業(yè)衛(wèi)生、水土流失密切相關。在安全生產的職業(yè)衛(wèi)生領域，《職業(yè)病防治法》規(guī)定了職業(yè)衛(wèi)生預評價和“三同時”制度;在環(huán)境保護方面，《環(huán)境保護法》規(guī)定了類似的環(huán)境影響評價和“三同時”制度。產生職業(yè)危害的粉塵、噪音和有毒有害物質等物質或能量如果移至廠界外，就可能產生環(huán)境危害。對于同類物質和能量的危害，需要兩個機構的不同審批，無疑加重了企業(yè)的負擔。另外，職業(yè)危害和環(huán)境危害在發(fā)生源頭、工程防護、監(jiān)測措施、保護措施、監(jiān)管方法等方面具有一致或者銜接性。同樣地，《水土保持法》規(guī)定的水土保持評價和和環(huán)境影響也具有一致性。所以，有必要對相關的審批制度和監(jiān)管體制予以合并或者銜接，加強監(jiān)管的科學性，提高監(jiān)管的效率，減少企業(yè)的負擔。如可行，可以將國家安全生產監(jiān)督管理局下設的職業(yè)健康司劃轉到國家環(huán)境保護部，使環(huán)境保護部門成為既統(tǒng)一監(jiān)管廠界外，也統(tǒng)一監(jiān)管廠界內有害物質和能量危害的大環(huán)境保護部門。

（五）明確專門監(jiān)管與綜合監(jiān)管失職的責任和責任追究機制

在明確環(huán)境保護部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責的基礎上，各級人民政府環(huán)境保護委員會還應當提請人民政府明確各成員單位的分工監(jiān)管責任。為了督促各部門依法履責，建議各級環(huán)境保護部門的紀檢監(jiān)察機構會同與環(huán)境保護職責有關的單位的紀檢監(jiān)察機構建立環(huán)境保護依法履責監(jiān)督機制，防止失職和瀆職現(xiàn)象。