在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，政府的環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境治理體系的核心。而提高環(huán)境監(jiān)管有效性是監(jiān)管體制改革的核心政策目標(biāo)。當(dāng)前至“十三五”期間的環(huán)境監(jiān)管體制改革要為今后20年環(huán)境污染治理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本性改善奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

11月3日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》全文。其中，在環(huán)境監(jiān)管體制方面提出多項(xiàng)改革措施。包括“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。開展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者第一時(shí)間邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所陳健鵬副研究員對(duì)以上措施逐條進(jìn)行詳盡解讀。

陳健鵬首先介紹了當(dāng)前環(huán)境污染治理形勢(shì)以及環(huán)境監(jiān)管體制改革的背景。從治污減排的進(jìn)程和環(huán)境治理制度建設(shè)的角度來(lái)看，當(dāng)前至“十三五”時(shí)期是中國(guó)環(huán)境治理最為關(guān)鍵的階段。從治污減排的進(jìn)程來(lái)看，“十三五”時(shí)期中國(guó)主要污染物排放總量將實(shí)現(xiàn)達(dá)峰，這一階段大致是“先污染、后治理”中“先污染”階段的終結(jié)。

但是，在峰值階段的污染物排放總量水平上削減60%以上，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的根本性好轉(zhuǎn)，這一過程可能要持續(xù)20年。從環(huán)境治理制度建設(shè)的角度來(lái)看，隨著2015年新的《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的出臺(tái)，標(biāo)志著環(huán)境監(jiān)管體制改革進(jìn)入重要調(diào)整階段，環(huán)境治理將逐步進(jìn)入“善治”的階段。

“在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，政府的環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境治理體系的核心。而提高環(huán)境監(jiān)管有效性是監(jiān)管體制改革的核心政策目標(biāo)。當(dāng)前至‘十三五’期間的環(huán)境監(jiān)管體制改革要為今后20年環(huán)境污染治理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本性改善奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。”陳健鵬強(qiáng)調(diào)。

環(huán)境監(jiān)管體制改革多亮點(diǎn)

陳健鵬認(rèn)為，建議稿在環(huán)境監(jiān)管體制改革方面有很多亮點(diǎn)。第一，實(shí)施排污許可證制度。排污許可證制度是固定點(diǎn)源排放控制的核心監(jiān)管工具，在發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用。實(shí)際上，中國(guó)自上世紀(jì)80年代試行排污許可證制度以來(lái)已有20余年，效果不明顯。排污許可證制度的有效實(shí)施并不在于“引入”一項(xiàng)新制度，而是對(duì)既有環(huán)境監(jiān)管體制的考驗(yàn)，與整個(gè)環(huán)境監(jiān)管體制改革、提高環(huán)境監(jiān)管的效能密切相關(guān)。

在長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境監(jiān)管失靈的背景下，環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以使排污單位實(shí)現(xiàn)連續(xù)達(dá)標(biāo)排放、難以掌握企業(yè)的實(shí)際排污情況，這是排污許可證制度實(shí)施的最大挑戰(zhàn)。“在現(xiàn)階段，推進(jìn)排污許可證制度，意義遠(yuǎn)大于一項(xiàng)監(jiān)管工具本身。推進(jìn)實(shí)施排污許可證制度，對(duì)于理順環(huán)境監(jiān)管程序、重塑環(huán)境監(jiān)管體制具有重要意義。”陳健鵬特別強(qiáng)調(diào)。

他進(jìn)一步表示，排污許可證的實(shí)施需要頂層設(shè)計(jì)和系列的制度安排，具體而言一方面，需要和包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、總量控制、排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、監(jiān)管執(zhí)法等制度有效銜接，對(duì)現(xiàn)有的各項(xiàng)監(jiān)管制度進(jìn)行優(yōu)化，理順環(huán)境監(jiān)管事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)。另一方面，也需要對(duì)環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬的監(jiān)測(cè)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，建立環(huán)境信息共享以及監(jiān)管協(xié)調(diào)的機(jī)制。目前環(huán)境保護(hù)主管部門正在研究相關(guān)的方案。

“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度是本次建議稿中關(guān)于環(huán)保體制的最大亮點(diǎn)。”陳健鵬表示，長(zhǎng)期以來(lái)，“環(huán)境違法是常態(tài)”，這其中一個(gè)重要原因是，現(xiàn)有的財(cái)稅體制和以GDP為導(dǎo)向的干部考核體制下，地方政府缺乏嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管的動(dòng)力，甚至干擾各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門環(huán)境執(zhí)法。“這次省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理的出發(fā)點(diǎn)很大程度上是為了保證各級(jí)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，避免地方政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)的干擾。”

此前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，明確要求環(huán)保部適度上收國(guó)控點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)，以更準(zhǔn)確掌握全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況。自2013年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)之后，空氣質(zhì)量被作為考核的指標(biāo)，作為上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的考核指標(biāo)。陳健鵬認(rèn)為，在此背景下，地方政府對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)造假的動(dòng)機(jī)和可能性增大。中央層級(jí)的環(huán)境保護(hù)部門為了準(zhǔn)確、客觀地了解環(huán)境質(zhì)量情況，提出了將環(huán)境監(jiān)測(cè)的事權(quán)適度上收，首先是國(guó)控點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)的事權(quán)進(jìn)一步上收，這也和這次五中全會(huì)提出的環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法省以下垂直管理是緊密聯(lián)系在一起的。同時(shí)，陳健鵬表示，在實(shí)施“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”的過程中有幾個(gè)方面的問題需要進(jìn)一步研究。首先，如何處理好地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)和環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)垂直管理的關(guān)系。如何進(jìn)一步明確各級(jí)政府以及環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)需要深入研究并進(jìn)行規(guī)范。其次，目前環(huán)境監(jiān)管的事前、事中、事后環(huán)節(jié)被分散配置在各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門以及所屬的監(jiān)測(cè)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)，垂直管理需要環(huán)境監(jiān)管程序的調(diào)整協(xié)同推進(jìn)。第三，省以下各級(jí)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法后的督察制度需要研究。第四，從操作上，省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理還需要在人員的編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障等諸多方面研究具體的配套制度。

環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋面擴(kuò)大

對(duì)于建議稿中提及的建立全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，陳健鵬告訴本報(bào)記者，實(shí)際上，對(duì)于污染源排放進(jìn)行在線監(jiān)控是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的基本手段，未來(lái)在線監(jiān)測(cè)要從重點(diǎn)的國(guó)控污染源進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍，并實(shí)現(xiàn)信息共享。通過建立統(tǒng)一的在線監(jiān)控系統(tǒng)，一方面，以便于中央層級(jí)的環(huán)境保護(hù)部門及時(shí)準(zhǔn)確掌握環(huán)境污染信息，增強(qiáng)國(guó)家環(huán)境治理基本能力。

可以預(yù)見，未來(lái)環(huán)境保護(hù)部門的相關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、總量核算等數(shù)據(jù)要逐步實(shí)現(xiàn)信息共享、統(tǒng)一。另一方面，隨著治污減排的推進(jìn)，污染物減排和環(huán)境質(zhì)量的改善將逐步進(jìn)入邊際改進(jìn)的階段，需要大量的環(huán)境信息做基礎(chǔ)，用來(lái)支撐“精細(xì)化”的環(huán)境質(zhì)量管理。

“環(huán)境信息公布制度是環(huán)境監(jiān)管體制的重要組成部分，是公眾有效參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)。”在談及健全環(huán)境信息公布制度時(shí)，陳健鵬表示，今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)該全面推進(jìn)排污單位環(huán)境信息公開、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量信息公開以及環(huán)境監(jiān)管各個(gè)流程、各個(gè)環(huán)節(jié)信息公開。以排污許可證制度為例，排污許可證的申請(qǐng)、核發(fā)以及執(zhí)行情況應(yīng)全程實(shí)行信息公開。以環(huán)境信息公開為抓手，推動(dòng)建立公開、透明、可問責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。

在探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)方面，陳健鵬認(rèn)為，可能的方向是，在現(xiàn)有的區(qū)域督查中心基礎(chǔ)上，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、監(jiān)管權(quán)力和督查權(quán)力的配置等方面進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境督查中心的地位和作用。此外，可以探索組建跨流域的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與水利部門的流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效合作。同時(shí)，理順環(huán)境保護(hù)主管部門、區(qū)域環(huán)保派出機(jī)構(gòu)以及各級(jí)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

開展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法也是此次建議稿中環(huán)境監(jiān)管體制方面的改革措施之一。陳健鵬表示，對(duì)環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)管缺失，即監(jiān)管體制內(nèi)缺乏有效的問責(zé)機(jī)制是中國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制的制度缺陷。盡管環(huán)境保護(hù)部門已經(jīng)制定了《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》、《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》，但是對(duì)地方政府以及各級(jí)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部約束仍不夠。

今年7月，中央深改組第十四次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，標(biāo)志著環(huán)保督察制度進(jìn)一步升級(jí)。開展督察巡視制度，也表明中央層級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的職責(zé)在發(fā)生轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)地方政府和各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的督察工作將進(jìn)一步常態(tài)化、制度化。