“中國(guó)爭(zhēng)取在2017年開(kāi)展全國(guó)性的碳交易。”巴黎氣候大會(huì)開(kāi)幕前的媒體吹風(fēng)會(huì)上，中國(guó)氣候談判代表解振華表示，并稱頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)立法都在推進(jìn)中。

達(dá)成全球性協(xié)議，限制溫室氣體排放，避免氣候變化導(dǎo)致的災(zāi)難性后果是正在召開(kāi)的巴黎氣候大會(huì)(《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》 第21次締約方會(huì)議暨《京都議定書(shū)》第11次締約方會(huì)議)的目的。

中國(guó)政府已經(jīng)承諾在2030年達(dá)到碳排放的峰值，如何有效減少排放成為重要任務(wù)。

碳交易一直被認(rèn)為是一種有效的減排手段。中國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)行了7個(gè)碳交易試點(diǎn)工作，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。日前發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2015年度報(bào)告》顯示，截至2015年8月底，7個(gè)試點(diǎn)累計(jì)交易地方配額約4024萬(wàn)噸，成交額約12億元;累計(jì)拍賣(mài)配額約1664萬(wàn)噸，成交額約8億元。試點(diǎn)地區(qū)2014年和2015年履約率分別達(dá)到96%和98%以上。

不過(guò)要想將目前各自為政的7個(gè)試點(diǎn)發(fā)展成全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，不僅要進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)，還要看政府的決心：愿意承受多大的減排成本。

碳市場(chǎng)缺乏法律保障

這并不是中國(guó)第一次將開(kāi)展全國(guó)性的碳交易提上日程。事實(shí)上，在今年，一些專家和官員在正式和非正式的場(chǎng)合常常提到的是“爭(zhēng)取在2016年開(kāi)展全國(guó)性的碳交易。”

“要想形成全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，必須要有法律依據(jù)，否則全國(guó)7個(gè)試點(diǎn)各自為政、市場(chǎng)互不相通，是無(wú)法統(tǒng)一碳市場(chǎng)的。”中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授曹明德表示。

在我國(guó)目前現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》中，二氧化碳并沒(méi)有被認(rèn)定為污染物，這意味著無(wú)法利用這些法律來(lái)規(guī)范它。

與碳和碳市場(chǎng)相關(guān)的，目前僅有2014年底出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易暫行管理辦法》，以及各試點(diǎn)城市、地區(qū)自己出臺(tái)的暫行辦法。而各個(gè)試點(diǎn)的暫行辦法對(duì)納入范圍的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、配額分配方法等諸多方面都存在不一致的地方。

比如湖北省規(guī)定本省行政區(qū)域內(nèi)年綜合能源消費(fèi)量6萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的工業(yè)企業(yè)，實(shí)行碳排放配額管理;廣東省規(guī)定年排放二氧化碳1萬(wàn)噸及以上的工業(yè)行業(yè)企業(yè)，年排放二氧化碳5000噸以上的賓館、飯店、金融、商貿(mào)、公共機(jī)構(gòu)等單位為控制排放企業(yè)和單位;深圳市則規(guī)定任意一年的碳排放量達(dá)到3000噸二氧化碳當(dāng)量以上的企業(yè)，和大型公共建筑和建筑面積達(dá)到一萬(wàn)平方米以上的國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑的業(yè)主都實(shí)行碳排放配額管理。

在法律效力方面，各試點(diǎn)地區(qū)中，只有深圳、北京和重慶通過(guò)了地方立法，對(duì)排放單位的約束力相對(duì)較強(qiáng)。其他試點(diǎn)地區(qū)基本以政府規(guī)章進(jìn)行規(guī)制，個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)如天津僅以部門(mén)文件為依據(jù)。

在違約處罰方面，天津處罰力度最輕，僅使用限期改正和3年不享受優(yōu)惠政策。其他試點(diǎn)地區(qū)雖使用了不同程度的罰款措施，比如處以1萬(wàn)元到3萬(wàn)元不等的罰款，但懲罰力度有限。

中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅在第六屆地壇論壇上公開(kāi)對(duì)現(xiàn)有的制度是否能夠保證一個(gè)全國(guó)市場(chǎng)的良性運(yùn)行表示質(zhì)疑。

曹明德介紹，統(tǒng)一的碳市場(chǎng)的前提是總量控制、許可證、碳排放交易制度，相關(guān)的還有登記、核查、報(bào)告制度等等，這些都需要一個(gè)有力的法律保障。

現(xiàn)在一個(gè)好消息是，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)研究起草了《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例(草案)》， 并于今年7月召開(kāi)全國(guó)碳排放交易管理?xiàng)l例草案聽(tīng)證會(huì)，就涉及的碳排放配額分配管理制度、碳交易核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定兩項(xiàng)新設(shè)行政許可作了說(shuō)明。

《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的草案制訂也在進(jìn)行中。9月，國(guó)家發(fā)改委就《應(yīng)對(duì)氣候變化法(初稿)》召開(kāi)了交流研討會(huì)。廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)表示，作為上位法，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》中應(yīng)該對(duì)碳交易等減排手段的內(nèi)容加以規(guī)定。

除了規(guī)定不同和效力存疑外，由于各個(gè)試點(diǎn)之間不能互通，缺乏全國(guó)性的法律規(guī)章條例，對(duì)于投資者的信心也產(chǎn)生了不利影響。

碳交易體系的基本要素之一就是金融。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，金融機(jī)構(gòu)的參與可以增加碳市場(chǎng)的流動(dòng)性，促進(jìn)碳市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能的實(shí)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)成本最低的減排途徑。金融機(jī)構(gòu)主要通過(guò)碳基金理財(cái)產(chǎn)品、綠色信貸、信托類(lèi)碳金融產(chǎn)品、碳資產(chǎn)證券化等方式參與碳交易，活躍市場(chǎng)。

2014 年12 月30 日，中信證券與北京華遠(yuǎn)意通熱力科技股份有限公司在北京環(huán)境交易的撮合下，正式簽署了國(guó)內(nèi)首筆碳排放權(quán)配額回購(gòu)融資協(xié)議，融資總規(guī)模1330 萬(wàn)元。

但是，總體來(lái)看，當(dāng)前碳市場(chǎng)的交易主體還都是控排企業(yè)，除了履約時(shí)的剛性交易之外，大多數(shù)企業(yè)對(duì)配額的日常管理和交易仍然缺乏必要的認(rèn)識(shí)，碳資產(chǎn)長(zhǎng)期放在賬戶上不動(dòng)。北京環(huán)境交易所碳交易中心主任王陽(yáng)認(rèn)為，只有賦予碳配額更多的金融屬性，才能讓控排企業(yè)意識(shí)到參與碳市場(chǎng)不僅僅是碳排放權(quán)的買(mǎi)賣(mài)，更是獲得資金的重要手段。但是，“國(guó)內(nèi)7個(gè)試點(diǎn)相對(duì)獨(dú)立，雖然各個(gè)試點(diǎn)在這方面也很努力地去創(chuàng)新了，但是規(guī)模不大，很難形成金融的規(guī)模效應(yīng)，還沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)有特別大的作用。”

曹明德認(rèn)為，碳投資作為一種金融產(chǎn)品是和股票類(lèi)似的。“沒(méi)有法律依據(jù)，7個(gè)試點(diǎn)不能互相交易，價(jià)格不同，不是統(tǒng)一市場(chǎng)，很難預(yù)測(cè)投資前景。而投資是要考慮回報(bào)的，要看長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。”

在林伯強(qiáng)看來(lái)，關(guān)鍵是下定決心要做，全國(guó)性碳市場(chǎng)可以先做起來(lái)，法律制度建設(shè)應(yīng)該在嘗試中盡快跟上。

全國(guó)性碳市場(chǎng)亟待試行

在本次巴黎氣候大會(huì)的發(fā)言中，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平重申了中國(guó)將要在2030年達(dá)到碳排放峰值。“這是一個(gè)很重要的政策導(dǎo)向，標(biāo)準(zhǔn)的碳市場(chǎng)是有總量上限的，達(dá)到峰值是一個(gè)前提。這對(duì)建設(shè)全國(guó)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)是一個(gè)很重要的信號(hào)。”王陽(yáng)表示。

離2017年只有一年多的時(shí)間，曹明德建議，國(guó)家發(fā)改委應(yīng)該盡快制定出全國(guó)試點(diǎn)方案、啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)試點(diǎn)。

“7個(gè)試點(diǎn)可以先做出一套換算比例，這樣可以相互之間進(jìn)行交易，做出統(tǒng)一的方案體系，連接成一個(gè)市場(chǎng)，之后其他地區(qū)可以在某一時(shí)間加入。如果換算沒(méi)有可行性，就需要將現(xiàn)有的清零，重新進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一的交易平臺(tái)試點(diǎn)。”曹明德建議，沒(méi)有必要再去進(jìn)行區(qū)域性的碳交易試點(diǎn)，如果各個(gè)區(qū)域之間仍然是各自為政，只會(huì)為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)帶來(lái)更多不便。

曹明德還建議，全國(guó)性碳市場(chǎng)在設(shè)計(jì)之初也要同時(shí)考慮到國(guó)際可比性和兼容性，這樣在遠(yuǎn)期才能夠和歐盟、美國(guó)的碳市場(chǎng)進(jìn)行對(duì)接。

而針對(duì)全國(guó)性碳交易的頂層設(shè)計(jì)，總量確定、配額分配、在交易之前如何核查交易量和排放量等等，都是需要慎重考慮的問(wèn)題。

“先定總量，然后確定每年的減排總量，分配到不同地區(qū)和行業(yè)，最后落實(shí)到具體的排放主體。”王陽(yáng)表示，不同地區(qū)和行業(yè)發(fā)展水平不同，比如北京和青海、西藏的發(fā)展水平、環(huán)境差別很大，那么一刀切就不太好推進(jìn)碳市場(chǎng)的建設(shè)，所以有些地區(qū)減排的要求可以松一些，只要不增加排放即可。

曹明德表示，應(yīng)該在對(duì)不同發(fā)展地區(qū)的差別對(duì)待和公平平等之間取得平衡，如果給西部分配更多的配額，就相當(dāng)于給西部企業(yè)分更多的錢(qián)，給了它們更大的污染空間，因此必須慎重，首要的前提是環(huán)境質(zhì)量不準(zhǔn)惡化。

但是這樣會(huì)否造成東部企業(yè)去西部購(gòu)買(mǎi)排放額度，然后仍然在本地增加排放?

曹明德表示，交易制度本身就有一個(gè)集中排放的問(wèn)題，但是對(duì)總量減排應(yīng)該沒(méi)有影響，因?yàn)榭偭恳彩窃谥鹉隃p少。“當(dāng)然，可能會(huì)對(duì)本地的環(huán)境造成影響，那么就需要在配額分配和設(shè)立交易許可證的時(shí)候?qū)Υ诉M(jìn)行考量，可以設(shè)置購(gòu)買(mǎi)上限。”

碳價(jià)格是直接反映企業(yè)減排成本的指標(biāo)。根據(jù)各個(gè)試點(diǎn)發(fā)布的數(shù)據(jù)，當(dāng)前，北京和深圳的碳價(jià)較高，在40元/噸左右，而其他5個(gè)試點(diǎn)多在10~20元之間。

而據(jù)中國(guó)碳論壇(CCF)和ICF國(guó)際咨詢公司聯(lián)合開(kāi)展的《2015中國(guó)碳價(jià)調(diào)查》(下稱《調(diào)查》)，國(guó)內(nèi)7個(gè)試點(diǎn)碳交易市場(chǎng)的交易活躍度較低，碳價(jià)也有走低趨勢(shì)。

《調(diào)查》稱，許多試點(diǎn)的碳價(jià)2013年和2014年建立之初有短期上漲，比如，深圳的碳價(jià)在2013年10月的較短時(shí)間內(nèi)曾超過(guò)人民幣100元/噸，但在2014年末和2015年初下滑。2015年5月和6月，大部分試點(diǎn)的碳價(jià)急劇下跌，上海碳市場(chǎng)的碳價(jià)一度跌至9元/噸。

國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心副主任鄒驥認(rèn)為，這很大程度上是因?yàn)樘枷揞~過(guò)剩。價(jià)格過(guò)度下跌后，碳交易就失去了迫使企業(yè)減排的威懾力。

王陽(yáng)表示，幾個(gè)試點(diǎn)價(jià)格下行比較明顯，這和當(dāng)?shù)嘏漕~分配較多可能有關(guān)系。“配額分配非常重要，也是難度最大的，因?yàn)橐鶕?jù)企業(yè)的歷史排放量推算現(xiàn)在和未來(lái)的排放量，肯定會(huì)出現(xiàn)變數(shù)，比如經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)配額過(guò)多。”

證明這一觀點(diǎn)的典型案例就是歐盟。歐盟是目前全球第一大碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，也被認(rèn)為是碳排放制度建設(shè)最先進(jìn)的地區(qū)。但是第一期發(fā)放的免費(fèi)配額過(guò)多，隨后發(fā)生的金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不景氣，供過(guò)于求，碳價(jià)急劇下跌，從每噸30歐元跌至每噸5歐元。根據(jù)世界銀行以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)布的報(bào)告，歐盟的碳交易減排機(jī)制沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

曹明德表示，配額發(fā)放不能過(guò)于寬松，也不能太緊，應(yīng)該像5年預(yù)算那樣，逐年縮減，比如每年減少10%，必須讓企業(yè)在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上通過(guò)努力可以達(dá)到減排目標(biāo)。這樣既不會(huì)對(duì)企業(yè)構(gòu)成太大壓力，也給企業(yè)減排的動(dòng)力。

世界銀行預(yù)測(cè)，2020年全球碳交易總額有望達(dá)到3.5萬(wàn)億美元，有望超過(guò)石油市場(chǎng)成為第一大能源交易市場(chǎng)。中國(guó)國(guó)內(nèi)的多個(gè)研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為，中國(guó)碳交易市場(chǎng)規(guī)模將在1000億元以上，并且在2020年之后達(dá)到萬(wàn)億元的規(guī)模。