對(duì)話人：王鳳春
全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室副主任
和誰對(duì)話？
王鳳春，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室副主任，畢業(yè)于北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)系和中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，1988年至1994年曾在國家環(huán)保局法規(guī)司和政策研究中心工作。
為什么對(duì)話？
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)保管理體制改革成為熱點(diǎn)問題，各界對(duì)此發(fā)出了很多聲音。我們想知道，對(duì)此應(yīng)該如何理解？深化生態(tài)環(huán)保管理體制改革的方向應(yīng)該是什么？
●目前環(huán)境保護(hù)職能部門化和碎片化問題突出，交叉重疊嚴(yán)重，污染防治的管理職能要相對(duì)集中到環(huán)境保護(hù)部門，是社會(huì)各方面的普遍共識(shí)。
●獨(dú)立執(zhí)法和獨(dú)立監(jiān)管是其中最為核心的要素，這是擺脫各級(jí)地方政府及其有關(guān)部門制約環(huán)境保護(hù)法律的有效實(shí)施、干預(yù)環(huán)境保護(hù)部門依法監(jiān)督污染環(huán)境行為的體制機(jī)制保障。
●除繼續(xù)保留中央政府在全國性法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策和規(guī)劃制定，國際條約履行方面的職責(zé)外，要強(qiáng)化中央政府跨越區(qū)域、流域污染防治方面的職責(zé)。
如何實(shí)現(xiàn)所有污染物統(tǒng)一監(jiān)管？
進(jìn)一步整合各部門污染防治方面的職能，把目前仍然分散在各部門的環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管職能進(jìn)一步整合到環(huán)境保護(hù)部門。
記者：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度。當(dāng)前，污染防治和監(jiān)管的職能分散在不同部門，不利于所有污染物的統(tǒng)一監(jiān)管。您對(duì)此有什么看法？是否應(yīng)該由一個(gè)部門統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物？什么樣的機(jī)構(gòu)可以擔(dān)此職能？對(duì)所有污染物進(jìn)行監(jiān)管是否容易實(shí)現(xiàn)？
王鳳春：目前環(huán)境保護(hù)職能部門化和碎片化問題突出，交叉重疊嚴(yán)重，污染防治方面的情況要相對(duì)好一些。污染防治的管理職能要相對(duì)集中到環(huán)境保護(hù)部門，是社會(huì)各方面的普遍共識(shí)。下一步機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步整合各部門污染防治方面的職能，把目前仍然分散在各部門的環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管職能進(jìn)一步整合到環(huán)境保護(hù)部門。
關(guān)于“所有污染物統(tǒng)一監(jiān)管”問題，從當(dāng)前我國的科技水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力來看，只能對(duì)一些重要的污染物實(shí)施有效監(jiān)管；從客觀需要來看，我們也只需在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上對(duì)有重要健康和環(huán)境危害的污染物實(shí)施監(jiān)管。能夠把這些主要污染物監(jiān)管好了，就可以說環(huán)境保護(hù)部門履行了其應(yīng)盡的公共管理職責(zé)。至于是否對(duì)“所有污染物”都監(jiān)管到了，可能并不是一個(gè)重要問題。
獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制如何建立？
進(jìn)一步整合各部門污染防治方面的職能，整合各部門環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息網(wǎng)絡(luò)，建立和健全中央政府監(jiān)督地方政府實(shí)施法律和國家規(guī)劃的體制機(jī)制，合理劃分中央政府和地方政府在污染防治方面的職責(zé)。
記者：您曾提到，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，核心是建立獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。如何理解“獨(dú)立”的含義？
王鳳春：《決定》提出建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的管理制度，并獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，其目的應(yīng)當(dāng)是在完整、嚴(yán)格的污染防治制度體系框架下形成獨(dú)立監(jiān)管和執(zhí)法的體制機(jī)制。我認(rèn)為獨(dú)立執(zhí)法和獨(dú)立監(jiān)管是其中最為核心的要素，這是擺脫各級(jí)地方政府及其有關(guān)部門制約環(huán)境保護(hù)法律的有效實(shí)施、干預(yù)環(huán)境保護(hù)部門依法監(jiān)督污染環(huán)境行為的體制機(jī)制保障。
獨(dú)立監(jiān)管是美國等西方國家在市場(chǎng)監(jiān)管中逐步形成的一個(gè)管理機(jī)制，美國聯(lián)邦政府1887年設(shè)置了“洲際貿(mào)易委員會(huì)”，開始了獨(dú)立行政監(jiān)管行動(dòng)。其特點(diǎn)是相對(duì)獨(dú)立于民選官員控制的政府機(jī)構(gòu)，具備一定立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，可以制定規(guī)章，開展行政執(zhí)法，應(yīng)用司法程序進(jìn)行裁決。從我國情況來看，“獨(dú)立監(jiān)管”的主要含義是獨(dú)立于國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)政府，開展環(huán)境監(jiān)管活動(dòng)。
記者：當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體制存在哪些弊端？
王鳳春：當(dāng)前我國環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體制存在兩個(gè)方面的問題。一是外部性的，包括政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位，環(huán)境領(lǐng)域政府和市場(chǎng)關(guān)系尚未理順，各級(jí)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)力過大；綜合經(jīng)濟(jì)部門、自然資源管理部門和環(huán)境保護(hù)部門在資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定、監(jiān)管和實(shí)施上職能重疊交叉，機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置和能力重復(fù)建設(shè)等問題比較突出，各自為政，多頭管理，標(biāo)準(zhǔn)各異，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。
二是內(nèi)部性的，包括中央、地方事權(quán)劃分不清，中央政府和地方政府部門之間基本上是行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，在處理跨行政區(qū)域的區(qū)域性、流域性重大環(huán)境問題時(shí)也缺乏有約束力的體制機(jī)制安排。目前縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理能力薄弱，行政執(zhí)法受地方政府嚴(yán)重制約，同時(shí)缺乏廣泛和有效的公眾參與和社會(huì)治理的體制安排，缺乏基層村鎮(zhèn)和社區(qū)的自治體制和機(jī)制，從全國來看在縣鄉(xiāng)及基層社區(qū)尚未形成完整、有效的資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理體系和治理能力。
記者：下一步努力的方向是什么？
王鳳春：為了強(qiáng)化獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法的職責(zé)與能力，環(huán)境保護(hù)部門一直試圖構(gòu)建“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制。從當(dāng)前生態(tài)文明體制改革的方向來看，至少需要做好4方面的基礎(chǔ)工作：
一是進(jìn)一步整合各部門污染防治方面的職能，把目前仍然分散在各部門的環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管職能進(jìn)一步整合到環(huán)境保護(hù)部門。
二是以環(huán)境保護(hù)部門為主，在統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃和布局的前提下，整合各部門環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一服務(wù)于各級(jí)政府和社會(huì)公眾的環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。
