——以北京市城市生活垃圾治理為例
城市垃圾治理反映著城市規(guī)劃建設(shè)和管理的水平，或者說是城市治理狀況。其中，規(guī)劃理念、技術(shù)路線、運營和監(jiān)管模式呈依次決定的關(guān)系：規(guī)劃上采取集中式、大規(guī)模無害化處理，決定了技術(shù)路線上只能選擇集中衛(wèi)生填埋或集中焚燒發(fā)電。其實這兩種方式因巨額投入和潛在環(huán)境生態(tài)危害，都不具備可持續(xù)性，而且土地占用和投資回報也使社會資本望而卻步。這又決定了垃圾治理的所謂“公益性”，由政府運營和監(jiān)管的僵化也在所難免。在目前城市領(lǐng)導者決策和管理方式下，這種模式有著強烈的自我強化傾向。
近年來，全國各地有關(guān)“垃圾圍城”或者因垃圾處理建設(shè)項目選址、處理工藝選型等原因引發(fā)的群體性事件不時見諸媒體。北京市似乎情況要“好一些”。但是，回顧承辦奧運會的2008年前后，海淀區(qū)六里屯、朝陽區(qū)高安屯和后來昌平區(qū)的阿蘇衛(wèi)垃圾填埋場，都先后出現(xiàn)過附近居民一度強烈反應(yīng)和各種形式的抵制活動。這幾年顯得“消停”，或許是三大原因起了作用：一是政府大舉投資，遠距離建設(shè)大型垃圾處理項目，如門頭溝的魯家山垃圾焚燒廠日處理3000噸;海淀區(qū)的大工村垃圾焚燒廠日處理1800噸。二是一些大型垃圾焚燒廠，如朝陽區(qū)的高安屯，在垃圾處理和運營過程中的技術(shù)指標并未完全公開，除了硫化物、氮氧化物、粉塵之外，業(yè)內(nèi)人士莫衷一是、公眾談虎色變的二惡英排放，如何監(jiān)測、如何發(fā)布，并未規(guī)范和透明，只是幸而沒人一追到底而已。三是現(xiàn)有垃圾填埋場地下水質(zhì)污染狀況究竟怎么樣，對今后北京市環(huán)境生態(tài)將產(chǎn)生哪些潛在影響，也未見公開發(fā)布和討論。遠距離建項目，避免了因“鄰避效應(yīng)”導致的周邊居民抵制;信息披露不充分，更避免了公眾因疑慮與恐懼而騷動。但是，隨著人口的不斷集聚、城區(qū)建設(shè)的擴展，更由于環(huán)境生態(tài)知識的普及和人們對生存質(zhì)量要求的提高，北京市在城市垃圾治理上存在的問題，并沒有已然解決，只是有的被隱含、有的被延遲了而已。
垃圾治理日益考驗城市規(guī)劃建設(shè)和管理能力
我國城市化正在快速推進，全國7億多人在城市生活。“城市病”問題越來越突出：除了諸如住房、就業(yè)壓力之外，道路擁堵、空氣污染、垃圾圍城等問題也考驗著城市管理者。因此，時隔37年之后的2015年12月，中央召開城市工作會議，將我國城市規(guī)劃、建設(shè)、管理問題提到重中之重的地位。
2014年，全國244個大中城市生活垃圾產(chǎn)生量16816.1萬噸。其中，城市生活垃圾產(chǎn)生量居前10位城市產(chǎn)生的城市生活垃圾總量為4818.1萬噸，占全部發(fā)布城市產(chǎn)生垃圾總量的28.7%。
2014年全國城市生活垃圾產(chǎn)生量最大的是上海市，產(chǎn)生量為742.7萬噸。北京居第二位，為733.8萬噸，平均每天超過2萬噸。這還不包括由多達15萬人的外來拾荒者撿拾的金屬、塑料等可利用包裝物。
衡量城市垃圾處理水平，可以從人均垃圾日清運量來反映。2012年，全國城市人均生活垃圾日清運量為1.12千克，其中杭州、深圳、廈門人均生活垃圾日清運量高于平均水平，分別為1.75千克、1.27千克和1.21千克，北京并未在列。
現(xiàn)有衛(wèi)生填埋場和焚燒廠，但由于有關(guān)廢水、廢氣等污染物排放達標信息公布缺乏規(guī)范和法治化，垃圾處理設(shè)施排放是否連續(xù)達標、滲濾液排放是否超標，也缺乏公開透明的數(shù)據(jù)。
就存量來說，經(jīng)過30多年來的工業(yè)化和城市化，中國城市生活垃圾累積堆存量已達70億噸，占地約80多萬畝，近年來又以平均每年4.8%的速度持續(xù)增長。全國600多座城市，除縣城外，有三分之二的大中城市陷入垃圾包圍，且有四分之一的城市已沒有合適場所堆放垃圾。北京也不例外，隨著人口的快速增加，2010年以前，北京市90%以上的生活垃圾通過衛(wèi)生填埋方式進行處理，每年要消耗掉500畝土地。不僅如此，北京的垃圾填埋場也在超負荷運轉(zhuǎn)，控制來自垃圾污染的難度加大。若按每年8%的生活垃圾產(chǎn)量增長速度，全市現(xiàn)有垃圾填埋場很快將關(guān)閉，面臨垃圾圍城的困境。
城市干凈與否，不只體現(xiàn)一個城市的外在風貌。深入思考，一件垃圾從出現(xiàn)(丟棄)到收集再到處理的周期，以及圍繞垃圾處理可能引發(fā)的一系列后續(xù)影響，既反映市民的素質(zhì)，也反映城市的管理水平。就城市垃圾治理來說，越來越有理由認為，它集中反映了一個城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的水平。
城市垃圾，即 “城市固體廢棄物”，包括：城市居民日常生活丟棄的家庭生活垃圾(有機物、無機物、危險品如干電池以及熒光燈管等、廚余和餐廚垃圾)、環(huán)衛(wèi)部門道路清掃物(綠色植物殘骸如草坪除草、樹木剪枝、落葉、紙品、塑料制品和塵土等)、建筑垃圾、電子垃圾、科研與醫(yī)療等危險垃圾以及公共場所的其它垃圾。其中量大面廣、常常引發(fā)群體性事件的，就是城市居民的家庭生活垃圾。
所謂城市垃圾治理，包括垃圾收取、運輸、處理等環(huán)節(jié)所涉及的技術(shù)工藝選擇和運營管理模式。僅就處理技術(shù)流程來說，包括撿拾、收購、分選、運輸、轉(zhuǎn)運、銷售、加工、成品市場、檢測、管理、總規(guī)模控制等。投放、收集、轉(zhuǎn)運、處理則是四個核心環(huán)節(jié)。
就成分來說，城市生活垃圾包括餐廚垃圾、污泥糞便在內(nèi)，無非是生物質(zhì)(可以轉(zhuǎn)化為能源或肥料)、水、金屬以及無機固體物(可以加工為建材)。在這方面，開發(fā)的新工藝、新技術(shù)，不需要多高難的科學研究，也沒有多高深的技術(shù)，無非是通過怎樣的處理模式來處理，包括體制機制以及這種體制機制下所決定的資金投入、技術(shù)選型和運營管理體系。在國外，政府對垃圾事業(yè)的投入，垃圾減量化占1/3，管理占1/3，末端處理占 1/3，而垃圾管理對減量化有直接的促進作用，即2/3的投入用于減量。但在我國，政府對垃圾95%的投資用于末端治理，減量化和通過分類可以實現(xiàn)的資源化，需要精細和高效率的政府監(jiān)管，投入嚴重不足，普遍受到忽視。垃圾分類投放，北京、上海等地實行了15年左右，但至今效果不明顯。2010年北京、上海兩地再次推行垃圾分類處理，北京市于2013年大規(guī)模增加垃圾分類減量試點小區(qū)，并分別提出了45%的小區(qū)實現(xiàn)垃圾分類達標和垃圾每年減量5%的目標，至今并未實現(xiàn)。2013年，垃圾分類項目已逐步深入至中小型城市。但在實際操作中，因各地公眾參與、政府機制、財政投入等問題，前景尚不明朗。
城市垃圾處理的主要模式及其問題
說起垃圾，從事循環(huán)經(jīng)濟研究的有個說法：“世界上本沒有垃圾，只有放錯了地方的資源”。比如說垃圾中的廢棄有色金屬，全國每年超過2億噸，通過回收和再生技術(shù)，相當于開發(fā)一座儲備優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源的“城市礦山”。有數(shù)據(jù)表明，平均1噸電腦及部件耗用約0.9kg黃金、270kg塑料、128.7kg銅、1kg鐵、58.5kg鉛、39.6kg錫、36kg鎳、19.8kg銻，還有鈀、鉑等其他貴重金屬;一噸手機廢電池可提取0.2kg黃金，相當于100噸普通金礦石提取量;一噸廢棄線路板可提取1磅黃金、286磅銅、44磅錫，價值6000美元。
從生態(tài)效益看，據(jù)測算，用礦石煉鋼，能耗為1.11噸標煤/噸;而用廢鋼煉鋼，能耗僅0.2噸標煤/噸，減少空氣污染88%，減少水質(zhì)污染76%。北京每天扔掉的廢紙達1500噸，如果將這些廢紙回收利用，將產(chǎn)生1200噸新紙張，按照現(xiàn)有技術(shù)，回收利用一噸廢紙可再造800公斤好紙，挽救17棵大樹、節(jié)省3立方米的垃圾填埋場空間、少用純堿240公斤、降低造紙的污染排放75%、節(jié)約造紙能源消耗40%至 50%。
垃圾如果能實現(xiàn)資源化回收，有著可觀的經(jīng)濟回報、資源效益和生態(tài)效益都很明顯。僅經(jīng)濟上的回報就足以吸引社會資本涌入，并激勵相關(guān)新技術(shù)、新工藝和新運營模式的開發(fā)。這樣，垃圾就可能由城市政府和居民的負擔變成資源，垃圾處理行業(yè)就可能成為能帶來GDP、就業(yè)和稅收的資源開發(fā)行業(yè)，從而更具有可持續(xù)性。但這就要求城市垃圾實現(xiàn)分類投放、分類收運、分類處理，而像北京市目前的垃圾治理，從分類投放到末端處理，規(guī)劃上和管理上以及技術(shù)工藝選擇上，都需要進行重大調(diào)整。
現(xiàn)實中，對城市垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，各地決策者主要考慮的因素依次為如下五個：第一，擁有快速、大規(guī)模無害化能力;第二，市民支持程度，避免周邊居民的強烈抵制;第三，處理經(jīng)費城市財政負擔得起;第四，避免占用過多的土地;第五，處理項目不能有后續(xù)的環(huán)境生態(tài)隱患?，F(xiàn)實中，往往前三項的權(quán)重比較大，緊急時期，決策者甚至連經(jīng)費負擔也放在一邊，主要考慮實現(xiàn)前兩項目標。至于第四和第五項，則要求城市決策者有更長遠的目光和全局性的擔當。
多年來，北京市與我國多數(shù)大城市一樣，對生活垃圾的處理，主要集中在兩種技術(shù)工藝上選擇：一是集中衛(wèi)生填埋;二是集中焚燒發(fā)電。下表是不同處理方式下經(jīng)濟技術(shù)效果的對比情況。
從中可見，由于城市管理者首先需要解決城市垃圾快速、大規(guī)模的無害化效果，各地總是不約而同地投資大型垃圾處理設(shè)施。至于是選擇集中式衛(wèi)生填埋，還是集中式焚燒發(fā)電，則由如下因素所決定：1.城市地價。一個城市如果擁有較大的低價土地，如遠離城區(qū)的廢舊礦井、工地或荒灘，就容易選擇。2.投資和技術(shù)門檻。如果不高，則該城市就可能選擇建設(shè)大型集中式垃圾填埋場，反正原有承擔處理任務(wù)的隊伍也勝任;如果考慮未來空間有限而垃圾產(chǎn)生無限，城市又有實力投資，則選建垃圾焚燒發(fā)電項目。3.居民反應(yīng)。尤其是處理設(shè)施周邊的居民收入水平和綜合素質(zhì)，以及他們的行動能力，往往極大地影響了垃圾處理設(shè)施的選址。集中填埋的反對者主要是周邊或垃圾運輸沿線居民;焚燒發(fā)電的反對者不僅有周邊居民，還可能有對二惡英危害敏感的專業(yè)人士或社會組織。
對于北京市來說，首先，西部和北部因為屬于城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，再也容不下大型垃圾處理項目落地。其次，選擇集中填埋技術(shù)工藝已經(jīng)不可能了。因為即使不考慮現(xiàn)有填埋場對地下水的污染隱患，也不考慮關(guān)閉后持續(xù)修復(fù)的投入，僅寸土寸金的首都土地資源再也耗不起了。再次，若建設(shè)焚燒發(fā)電項目，只能在遠離人口聚居的山區(qū)進行，但是無論是魯家山還是大工村，周邊都有如潭柘寺、妙峰山、鷲峰、鳳凰嶺等風景名勝區(qū)，有的甚至是國家級森林公園。大型垃圾焚燒發(fā)電項目的排放風險，尤其是二惡英危害，遲早是引起社會議論的誘因。
