摘要：美國(guó)主要在《清潔空氣法》框架下加強(qiáng)溫室氣體管理，加利福尼亞州2006年《全球變暖解決方案法案》是美國(guó)第一部旨在應(yīng)對(duì)氣候變化的法案，具有示范意義。墨西哥制定了《氣候變化基本法》，成為該國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的最重要的法律依據(jù)。盡管美國(guó)和墨西哥的應(yīng)對(duì)氣候變化立法及其實(shí)施盡管面臨一些挑戰(zhàn)，但仍對(duì)我國(guó)具有借鑒意義，具體包括：加快應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法進(jìn)程，建立適合本國(guó)國(guó)情的應(yīng)對(duì)氣候變化監(jiān)督管理體制，通過(guò)具有可操作性的實(shí)施性政策措施落實(shí)專門立法，發(fā)揮環(huán)保組織在應(yīng)對(duì)氣候變化立法中的積極作用，以及積極面對(duì)氣候變化立法進(jìn)程中的阻力。
一、引言
近四十年來(lái)，氣候變化及其應(yīng)對(duì)受到越來(lái)越多的關(guān)注。以法律手段應(yīng)對(duì)氣候變化，已成為越老越多的國(guó)家共識(shí)。英國(guó)、新西蘭、墨西哥、菲律賓、韓國(guó)、歐盟、美國(guó)加利福尼亞州等都開(kāi)展了應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)立法工作，其應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)法律為其履行國(guó)際條約義務(wù)、開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化工作提供了重要的保障。美國(guó)和墨西哥是推進(jìn)美洲應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程的領(lǐng)軍國(guó)家。中美兩國(guó)元首通過(guò)《氣候變化聯(lián)合聲明》的方式極大地推進(jìn)了國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程。墨西哥主辦了2010年坎昆氣候大會(huì)，在國(guó)際氣候集團(tuán)立場(chǎng)協(xié)調(diào)方面承擔(dān)了重要角色。吸收和借鑒美國(guó)、墨西哥在應(yīng)對(duì)氣候變化立法方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法工作質(zhì)量、降低立法成本至關(guān)重要。
二、美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法情況
美國(guó)在聯(lián)邦和絕大多數(shù)的州均沒(méi)有制定專門的應(yīng)對(duì)氣候變化法。但是，美國(guó)通過(guò)實(shí)施大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制、制定行業(yè)減排計(jì)劃、制定能效及溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)、在州、郡、市實(shí)施溫室氣體減排目標(biāo)倒逼機(jī)制等途徑，在確保完成國(guó)家及各州的減排目標(biāo)和峰值目標(biāo)、有效應(yīng)對(duì)氣候變化方面提供了有效的法律保障。
(一)美國(guó)聯(lián)邦層面應(yīng)對(duì)氣候變化立法情況
美國(guó)聯(lián)邦層面尚未制定專門的應(yīng)對(duì)氣候變化法。在國(guó)會(huì)試圖制定專門應(yīng)對(duì)氣候變化的《清潔能源與安全法案》努力未果的情況下，目前環(huán)境保護(hù)署主要在《清潔空氣法》框架下加強(qiáng)對(duì)溫室氣體的管理。
1. 《清潔空氣法》框架下的立法、行政和司法努力
1970年《清潔空氣法》旨在防治大氣污染，主要規(guī)制對(duì)象是大氣污染物。該法并未明確關(guān)于溫室氣體或者二氧化碳的表述，因此在該法制定之初無(wú)法據(jù)以管理溫室氣體。1999年，一些環(huán)保組織和州請(qǐng)?jiān)该绹?guó)環(huán)境保護(hù)署將溫室氣體列入《清潔空氣法》的管轄范圍，但環(huán)境保護(hù)署于2003年予以拒絕。
雖然沒(méi)有成文法律依據(jù)，但作為一個(gè)判例法國(guó)家，美國(guó)通過(guò)司法判例依然可以對(duì)法律管轄的范圍進(jìn)行突破。2007年美國(guó)最高法院對(duì)馬薩諸塞州訴環(huán)境保護(hù)署一案的判決宣布，將溫室氣體列為《清潔空氣法》的管轄范圍。這一判例為環(huán)境保護(hù)署管理溫室氣體提供了法律依據(jù)。據(jù)此，根據(jù)最高法院的判決，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署基于《清潔空氣法》來(lái)管理溫室氣體的。
2009年，環(huán)境保護(hù)署認(rèn)定二氧化碳對(duì)人體的影響相當(dāng)于二氧化硫的四百分之一，確認(rèn)溫室氣體會(huì)對(duì)公眾健康造成危害，為將《清潔空氣法》的管理對(duì)象擴(kuò)展到溫室氣體掃清了理論障礙。
2. 《清潔電力計(jì)劃》的立法努力
美國(guó)《清潔空氣法》在其第111條中規(guī)定，如果一種污染源引起或者顯著加劇有可能危害公眾健康或者福利的空氣污染，則適用該法。同時(shí)，該法還針對(duì)新建、擴(kuò)建、改建和既有的污染源規(guī)定了不同的措施。譬如，針對(duì)新污染源，授權(quán)制定聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn);針對(duì)既有污染源，則要求制定與聯(lián)邦指南相當(dāng)?shù)闹萦?jì)劃。由此，該法在事實(shí)上為美國(guó)環(huán)境保護(hù)署針對(duì)溫室氣體制定專門計(jì)劃預(yù)留了空間。奧巴馬政府以此為依據(jù)，積極實(shí)施管理溫室氣體的權(quán)力。環(huán)境保護(hù)署于2014年啟動(dòng)制定《清潔電力計(jì)劃》(Clean Power Plan，簡(jiǎn)稱CPP)，于2015年8月3日正式公布。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全美溫室氣體排放中，來(lái)自電力行業(yè)的排放占31%，位居第一，遠(yuǎn)高于工業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)和建筑等其他領(lǐng)域的排放?！肚鍧嶋娏τ?jì)劃》將使電力行業(yè)二氧化碳排放到2030年比2005年減少32%，比之前政府?dāng)M定的減排目標(biāo)高9個(gè)百分點(diǎn)。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署為各州設(shè)定其總體減排目標(biāo)，各州必須于2016年之前提交減排初步方案，否則環(huán)境保護(hù)署將有權(quán)在該州實(shí)施單獨(dú)為該州制定的減排方案。各州可靈活選擇實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的途徑，核心措施包括：提高現(xiàn)有燃煤火電廠的效率、提高現(xiàn)有天然氣發(fā)電設(shè)施的比重、提高以風(fēng)電和光伏為代表的清潔能源發(fā)電比重等。各州在制定和實(shí)施計(jì)劃時(shí)可以采取市場(chǎng)機(jī)制、建立可再生能源標(biāo)準(zhǔn)和能效標(biāo)準(zhǔn)、加速老舊電廠退役、改進(jìn)輸電和儲(chǔ)能設(shè)備等措施，各州可以選擇單獨(dú)行動(dòng)，也可以與其他州采取聯(lián)合行動(dòng)。
《清潔電力計(jì)劃》被認(rèn)為是奧巴馬任期中最重要也是最受爭(zhēng)議的能源環(huán)境政策。由于美國(guó)各州能源稟賦不同，該計(jì)劃在以煤電為主的中部各州將面臨較大阻力。同時(shí)溫室氣體減排涉及電力、能源、交通、建筑等多個(gè)行業(yè)利益，特別是該計(jì)劃將直接影響美國(guó)煤炭行業(yè)的發(fā)展。因此，環(huán)境保護(hù)署在制定《清潔電力計(jì)劃》過(guò)程中已開(kāi)始面臨訴訟。奧巴馬總統(tǒng)在2015年8月公布《清潔電力計(jì)劃》后，24個(gè)州就于10月聯(lián)合起訴環(huán)境保護(hù)署要求停止執(zhí)行該計(jì)劃。2015年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)以《清潔電力計(jì)劃》會(huì)徹底改變電力生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程，抬高電價(jià)以及質(zhì)疑環(huán)境保護(hù)署是否有權(quán)制定能源政策為由，否決了該計(jì)劃。
到本文截稿之時(shí)，《清潔電力計(jì)劃》的出臺(tái)在美國(guó)國(guó)會(huì)遭遇阻力。對(duì)于該計(jì)劃的命運(yùn)，可根據(jù)美國(guó)的政體、奧巴馬總統(tǒng)的執(zhí)政思路、美公眾的接受程度等因素對(duì)該計(jì)劃的命運(yùn)展開(kāi)假設(shè)。根據(jù)美國(guó)三權(quán)分立原則，奧巴馬總統(tǒng)仍可就國(guó)會(huì)的否決行使總統(tǒng)否決權(quán)，保證該計(jì)劃具有法律效力。當(dāng)然國(guó)，會(huì)也有權(quán)對(duì)上述總統(tǒng)否決權(quán)再次否決，但是需要具備三分之二多數(shù)贊成的條件，然而這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，可以大膽預(yù)測(cè)，在奧巴馬總統(tǒng)的任期內(nèi)，該計(jì)劃將會(huì)實(shí)施。但不可忽視的是，由于該計(jì)劃不是法律，故奧巴馬卸任后，下一任的總統(tǒng)有權(quán)廢除該計(jì)劃。
但任何政黨在制定或廢除法律的過(guò)程中都必須要考慮公眾意愿。公眾參與是貫穿美國(guó)環(huán)境立法和司法的一個(gè)顯著特點(diǎn)。法官在審判過(guò)程中通常非常重視公眾的意見(jiàn)和建議。調(diào)查顯示，目前有60%-70%的美國(guó)民眾支持《清潔電力計(jì)劃》。因此，公眾意愿在很大程度上將決定美國(guó)未來(lái)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的走向。
(二)加利福尼亞州應(yīng)對(duì)氣候變化立法情況
美國(guó)加利福尼亞州于2006年由時(shí)任州長(zhǎng)阿諾德˙施瓦辛格簽署了《加利福尼亞州全球變暖解決方案法案》(以下簡(jiǎn)稱“AB32法案”)，成為美國(guó)各州中第一個(gè)制定了應(yīng)對(duì)氣候變化法案的州。
1. AB32法案的主要內(nèi)容
AB32是一部以減緩氣候變化為主要內(nèi)容的法案，分為“總則”、“溫室氣體排放強(qiáng)制報(bào)告”、“全州溫室氣體排放量限額”、“減緩溫室氣體”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的履約機(jī)制”、“執(zhí)行”和“其他規(guī)定”七大章節(jié)，主要內(nèi)容圍繞在以下幾個(gè)方面：
一是建立加州應(yīng)對(duì)氣候變化的管理監(jiān)督機(jī)制。AB32法案明確規(guī)定加利福尼亞州空氣資源委員會(huì)(The State Air Resources Board，簡(jiǎn)稱ARB)主管溫室氣體減排事務(wù)。該委員會(huì)負(fù)責(zé)制定2020年前分階段的減排目標(biāo)，監(jiān)督AB32法案的實(shí)施。委員會(huì)基于加利福尼亞州的歷史排放數(shù)據(jù)，于2007年提出了減少溫室氣體排放的初期具體行動(dòng)目標(biāo)，建立了溫室氣體排放報(bào)告制度。同時(shí)在政策層面，ARB和氣候行動(dòng)小組(CAT)共同起草了一項(xiàng)全方位的減排戰(zhàn)略規(guī)劃，包括節(jié)約能源、增加低碳領(lǐng)域的就業(yè)機(jī)會(huì)、改善公共衛(wèi)生條件等內(nèi)容，于2012年起全面實(shí)施。
二是建立溫室氣體排放報(bào)告制度和目標(biāo)倒逼機(jī)制。AB32法案明確提出加利福尼亞州溫室氣體的減排目標(biāo)為“在2020年將溫室氣體排放總量降低到1990年水平”，規(guī)定了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間進(jìn)度、實(shí)現(xiàn)途徑、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于溫室氣體排放主要由一些工業(yè)、建筑、電力等重點(diǎn)排放主體造成的，要求這些排放主體定期報(bào)告其排放情況是落實(shí)全州減排目標(biāo)的基礎(chǔ)。法案第二部分規(guī)定了溫室氣體排放的強(qiáng)制報(bào)告制度，賦予這些排放主體強(qiáng)制的報(bào)告義務(wù)，通過(guò)立法解決了實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)最為核心的法律問(wèn)題。
三是建立溫室氣體排放權(quán)交易機(jī)制。AB32法案提出自2012年起啟動(dòng)總量控制與碳排放權(quán)交易，但由于制定AB32法案時(shí)還沒(méi)有開(kāi)展排放權(quán)交易的實(shí)踐，因此對(duì)碳排放權(quán)交易的規(guī)則設(shè)計(jì)較為粗略。AB32法案僅規(guī)定了交易的管理機(jī)構(gòu)、交易種類和范圍等幾項(xiàng)最基礎(chǔ)的內(nèi)容，授予空氣資源委員會(huì)制定具體交易規(guī)則的權(quán)力，為日后逐步細(xì)化加州碳排放權(quán)交易規(guī)則預(yù)留了立法空間。
2. AB32法案的主要特點(diǎn)
AB32法案的主要特點(diǎn)可以歸納為如下三個(gè)方面：
其一，規(guī)定了多種減排措施。該法案明確規(guī)定了提高能效、發(fā)展可再生能源、減少汽車燃油的碳排放等措施。根據(jù)法案規(guī)定的減排安排，加利福尼亞州已經(jīng)按計(jì)劃完成了分階段的減排目標(biāo)，并且有望于2020年實(shí)現(xiàn)最終的減排目標(biāo)。
其二，為建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。加利福尼亞州的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)根據(jù)AB32法案建立并實(shí)現(xiàn)交易，成為美國(guó)區(qū)域性交易市場(chǎng)的代表。
其三，注重與其他州和區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。加利福尼亞州積極開(kāi)展與其他州之間在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的合作。美國(guó)區(qū)域性合作主要包括東海岸的“區(qū)域溫室氣體倡議”、西海岸的“太平洋沿岸氣候與能源行動(dòng)方案”和中西部“溫室氣體減排協(xié)定”等。這些區(qū)域性的協(xié)定或合作是一種自下而上的減排模式探索，也為如墨西哥等相鄰國(guó)家開(kāi)展碳排放權(quán)交易提供了有益的借鑒。
3. AB32法案的實(shí)施效果、局限及面臨的挑戰(zhàn)
在AB32法案頒布實(shí)施的九年里，溫室氣體排放實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)量的下降，對(duì)于促進(jìn)加利福尼亞州分階段實(shí)現(xiàn)溫室氣體絕對(duì)量減排的總目標(biāo)具有重要意義。目前該法案確定的2020年目標(biāo)有望完成的情況下，又有一個(gè)建議法案提出了從2020年到2050年間的減排安排。
概言之，AB32法案的局限和面臨的挑戰(zhàn)主要包括三個(gè)方面。其一，該法案是一個(gè)以側(cè)重減緩為主的州層面的立法，對(duì)于適應(yīng)氣候變化等內(nèi)容缺乏關(guān)注。對(duì)于加利福尼亞州這樣一個(gè)沿海易受氣候?yàn)?zāi)害影響的區(qū)域，如何提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力等問(wèn)題在該法案中尚未涉及。其二，該法案從制定到實(shí)施的過(guò)程中始終面臨來(lái)自產(chǎn)業(yè)層面的反對(duì)意見(jiàn)甚至訴訟。例如法案中嚴(yán)格禁止使用進(jìn)口煤炭發(fā)電、嚴(yán)格限制汽車排放等措施，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)影響較大，引起了產(chǎn)業(yè)界的抵制。其三，加利福尼亞州碳排放交易在實(shí)施過(guò)程中面臨的爭(zhēng)議較大。研究表明，碳排放權(quán)交易對(duì)于實(shí)現(xiàn)加利福尼亞州整體減排目標(biāo)貢獻(xiàn)較小，成效遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。
三、墨西哥應(yīng)對(duì)氣候變化立法情況
墨西哥面臨的高排放增長(zhǎng)壓力和易受氣候變化不利影響等情況與我國(guó)類似。2008年，墨西哥頒布實(shí)施了應(yīng)對(duì)氣候變化的專門法律《氣候變化基本法》，可資我國(guó)借鑒。
(一)制定《氣候變化基本法》的背景
2008年，墨西哥人均溫室氣體排放量為4.1噸(美國(guó)為19.2噸)，溫室氣體排放總量占全球的1.5%，在世界排名第十一。預(yù)測(cè)認(rèn)為，若不立即采取減緩行動(dòng)，墨西哥將在2050年成為全球第五大溫室氣體排放國(guó)。以能源角度觀之，2010年，墨西哥89%的能源消費(fèi)為化石能源，包括核能在內(nèi)的可再生能源僅占6%。墨西哥目前的可再生能源主要是風(fēng)能，主要集中在瓦哈卡州低地、北下加州和薩卡特卡斯州。由于地理原因，墨西哥近年來(lái)受到東西海岸的颶風(fēng)、北部大旱等氣候?yàn)?zāi)害的影響嚴(yán)重，應(yīng)對(duì)氣候變化的形勢(shì)越來(lái)越緊迫。在此情況下，墨西哥于2012年10月頒行了《氣候變化基本法》。國(guó)家高層對(duì)立法工作的大力支持、相關(guān)方面密切協(xié)調(diào)以及民眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，是《氣候變化基本法》得以順利出臺(tái)的三大主要原因。
(二)《氣候變化基本法》的主要內(nèi)容及特點(diǎn)
墨西哥《氣候變化基本法》由116條正文和10條臨時(shí)性條款組成，包括“總則”、“權(quán)力分配”、“國(guó)家生態(tài)和氣候變化機(jī)構(gòu)”、“國(guó)家氣候變化政策”、“國(guó)家氣候變化體制”、“國(guó)家氣候變化政策評(píng)估”、“信息公開(kāi)”、“關(guān)于公眾參與”、“監(jiān)督檢查、保證措施和處罰”等九章。
該法的特點(diǎn)主要包括三個(gè)方面。其一，重點(diǎn)關(guān)注適應(yīng)氣候變化問(wèn)題。該法在起草之初的內(nèi)容以減緩措施為主，但經(jīng)多輪論證，并結(jié)合墨西哥的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容比例逐漸增多，甚至超過(guò)了減緩氣候變化方面的內(nèi)容。其二，在溫室氣體種類方面，該法將對(duì)氣候變暖貢獻(xiàn)很大的黑炭作為調(diào)整對(duì)象，提出了黑炭的減排目標(biāo)，擴(kuò)展了《京都議定書》下溫室氣體的種類。其三，該法對(duì)于國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的管理體系進(jìn)行了系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，構(gòu)建了國(guó)家對(duì)于溫室氣體管理的體制機(jī)制。
(三)《氣候變化基本法》的立法目標(biāo)及管理措施
墨西哥《氣候變化基本法》的主要目標(biāo)是：推進(jìn)國(guó)家低碳轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，保持墨西哥的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力;提高國(guó)家適應(yīng)氣候變化的能力;促進(jìn)政府部門之間在應(yīng)對(duì)氣候變化工作中的合作。該法為墨西哥提出了全方位的應(yīng)對(duì)氣候目標(biāo)：將溫室氣體到2020年減排30%，到2050年減排50%;到2026年達(dá)到排放峰值;在2024年之前清潔能源占能源消費(fèi)比例達(dá)到35%，到2030年達(dá)到40%以上;減少51%的黑炭排放;減少因毀林而增加的碳排放;提高國(guó)家適應(yīng)氣候變化的能力。
為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，墨西哥《氣候變化基本法》設(shè)定了包括氣候變化委員會(huì)、政府內(nèi)務(wù)部氣候變化委員會(huì)、能源和氣候變化局、顧問(wèn)班子以及州政府組成的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化體系，為法律的實(shí)施提供機(jī)構(gòu)保障。在實(shí)施《氣候變化基本法》的同時(shí)，墨西哥還制定了應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家戰(zhàn)略和六年計(jì)劃，同時(shí)還在州層面實(shí)施了應(yīng)對(duì)氣候變化的重點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)國(guó)家財(cái)政和籌資等方式籌集資金來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化。與中國(guó)一樣，墨西哥也正在研究探討通過(guò)征收碳稅和碳交易等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)減緩目標(biāo)。
(四)《氣候變化基本法》面臨的挑戰(zhàn)
總體而言，墨西哥《氣候變化基本法》面臨的挑戰(zhàn)主要包括兩個(gè)方面。
一方面，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與核算能力不足。實(shí)施該法規(guī)定的減緩目標(biāo)的基礎(chǔ)，是建立完備的國(guó)家溫室氣體排放的核查制度和排放數(shù)據(jù)庫(kù)，需要建立排放報(bào)告制度和違規(guī)處罰措施。墨西哥目前正在加強(qiáng)這方面的基礎(chǔ)能力建設(shè)。
另一方面，與美國(guó)碳排放交易對(duì)接需要加強(qiáng)。墨西哥毗鄰美國(guó)，在碳排放權(quán)交易問(wèn)題上提出了與美國(guó)加利福尼亞州或東北部區(qū)域碳市場(chǎng)對(duì)接的設(shè)想，但在具體規(guī)則設(shè)計(jì)上尚面臨挑戰(zhàn)。墨西哥為了實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電到2024年達(dá)到35%的目標(biāo)，可能需要從美國(guó)亞利桑那州進(jìn)口可再生能源發(fā)電，而亞利桑那州仍未確定其對(duì)墨西哥出口的方案。美國(guó)能源部最近發(fā)布了一項(xiàng)有關(guān)建設(shè)用于墨西哥風(fēng)能發(fā)電輸電網(wǎng)絡(luò)的許可，有望緩解輸電網(wǎng)絡(luò)的制約問(wèn)題。
四、美國(guó)和墨西哥經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒意義
2009年，我國(guó)《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》提出“要把加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)，納入立法工作議程”。在依法治國(guó)的重要方略下，應(yīng)對(duì)氣候變化立法是應(yīng)對(duì)氣候變化頂層設(shè)計(jì)的重中之重。為此，應(yīng)充分借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)立法實(shí)踐提供參考。綜合美國(guó)和墨西哥有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化立法及其實(shí)施情況，其可供我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要包括：加快應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法進(jìn)程;建立適合本國(guó)國(guó)情的應(yīng)對(duì)氣候變化監(jiān)督管理體制;通過(guò)具有可操作性的實(shí)施性政策和措施落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法;發(fā)揮環(huán)保組織在應(yīng)對(duì)氣候變化立法中的積極作用。
(一)加快應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法進(jìn)程
由美國(guó)加利福尼亞州和墨西哥的經(jīng)驗(yàn)可見(jiàn)，制定專門立法是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的重要措施。
美國(guó)聯(lián)邦層面幾經(jīng)努力未能制定一部綜合性的應(yīng)對(duì)氣候變化法，有其特定的立法、司法傳統(tǒng)和國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)方面的特殊原因。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署于2014年啟動(dòng)并于2015年8月通過(guò)的《清潔電力計(jì)劃》，實(shí)質(zhì)上是在《清潔空氣法》框架下應(yīng)對(duì)氣候變化的一項(xiàng)統(tǒng)領(lǐng)性的立法，其針對(duì)新污染源和既有污染源的諸多制度設(shè)計(jì)。加利福尼亞州AB32緊密圍繞減排目標(biāo)設(shè)計(jì)法案內(nèi)容，在法案實(shí)施的過(guò)程中也是圍繞各階段目標(biāo)制定和采取減排措施，評(píng)估法案實(shí)施效果。墨西哥《氣候變化基本法》也規(guī)定了諸多較為具體的適應(yīng)和減緩氣候變化的措施。
我國(guó)已向國(guó)際社會(huì)承諾到2020年單位GDP二氧化碳排放控制目標(biāo)和到2030左右二氧化碳排放峰值目標(biāo)，但目前圍繞減控排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍缺乏有效的手段。為此，應(yīng)借鑒美國(guó)和墨西哥經(jīng)驗(yàn)，盡快制定應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法，促進(jìn)減排目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。
(二)建立適合本國(guó)國(guó)情的應(yīng)對(duì)氣候變化監(jiān)督管理體制
基于應(yīng)對(duì)氣候變化管理的內(nèi)在要求，建立明晰的監(jiān)督管理體制，是美國(guó)和墨西哥的一項(xiàng)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)在聯(lián)邦層面由環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)全國(guó)溫室氣體管理，通過(guò)出臺(tái)部門規(guī)章的方式分行業(yè)采取減緩溫室氣體排放措施。加利福尼亞州專設(shè)空氣資源委員會(huì)來(lái)監(jiān)督AB32法案的實(shí)施，為該法案執(zhí)行制定分階段的目標(biāo)，并且評(píng)估法案的執(zhí)行效果。墨西哥《氣候變化基本法》設(shè)定、立了包括氣候變化委員會(huì)、政府內(nèi)務(wù)部氣候變化委員會(huì)、能源和氣候變化局、顧問(wèn)組織以及州政府組成的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化體系，為法律的實(shí)施提供了保障。
就我國(guó)而言，根據(jù)依法行政的要求，需要在應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法中明確應(yīng)對(duì)氣候變化的監(jiān)督管理體制，特別是有關(guān)機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)氣候變化的管理職權(quán)。這樣不僅有助于立法和政策有效和順暢的實(shí)施，同時(shí)亦可最大限度地降低立法和執(zhí)法成本。
(三)通過(guò)具有可操作性的實(shí)施性政策措施落實(shí)專門立法
為落實(shí)國(guó)際承諾和國(guó)內(nèi)減排目標(biāo)，美國(guó)的《清潔電力計(jì)劃》擬通過(guò)一系列的措施提高能效，從而實(shí)現(xiàn)《清潔空氣法》第111條的要求。這些措施包括：提高現(xiàn)有燃煤熱電廠的效率，通過(guò)硬件和軟件措施使每噸燃煤的發(fā)電量提高6%;提高現(xiàn)有的天然氣發(fā)電站的效率，通過(guò)更好地運(yùn)用既有投資，依該計(jì)劃采取措施之后的天然氣使用量將在2030年減少5%;更加重視可再生能源和核能的開(kāi)發(fā)利用;提高終端用戶的能源利用效率。在加利福尼亞州，為了更高地實(shí)施AB32法案，該州制定了分階段的減排目標(biāo)，建立了溫室氣體排放報(bào)告制度，還起草了全方位的減排戰(zhàn)略規(guī)劃。這些具有較高可操作性的實(shí)施性的政策和措施，對(duì)于落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法具有至關(guān)重要的作用，值得我國(guó)借鑒。
(四)發(fā)揮環(huán)保組織在應(yīng)對(duì)氣候變化立法中的積極作用
在美國(guó)和墨西哥，環(huán)保組織在推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法及其實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。在有關(guān)環(huán)保組織的努力下，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署就溫室氣體對(duì)人體健康進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定，從而將《清潔空氣法》的管轄范圍擴(kuò)展到溫室氣體，改變了溫室氣體控制無(wú)法可依的局面。加利福尼亞州的經(jīng)驗(yàn)亦表明，如果法律草案中的減排措施過(guò)于激進(jìn)，環(huán)保組織也會(huì)以適當(dāng)方式提出意見(jiàn)和建議，甚至代表相關(guān)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提起訴訟，由此確保了最終出臺(tái)的法律內(nèi)容比較務(wù)實(shí)，更具可操作性。
我國(guó)目前在應(yīng)對(duì)氣候變化立法過(guò)程中主要通過(guò)專家參與立法、征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的形式吸收社會(huì)意見(jiàn)和建議。然而，立法過(guò)程中的信息公開(kāi)尚不非常充分，使未來(lái)可能需要承擔(dān)法律義務(wù)的法律主體在立法過(guò)程中有時(shí)不便表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議。在制定應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法過(guò)程中應(yīng)注意這一問(wèn)題，特別是借鑒美國(guó)和墨西哥的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)環(huán)保組織和其他社會(huì)主體更加充分地參與到立法進(jìn)程之中。
(五)積極面對(duì)氣候變化立法進(jìn)程中的阻力
美國(guó)和墨西哥的經(jīng)驗(yàn)亦表明，開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化立法可能會(huì)受到諸多阻力。應(yīng)對(duì)氣候變化立法的核心目標(biāo)是“降碳”，主要途徑是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、節(jié)能、提高能效、發(fā)展碳匯，對(duì)工業(yè)、建筑、交通、能源等傳統(tǒng)行業(yè)的既有發(fā)展模式將造成很大影響。而這些傳統(tǒng)行業(yè)通常被視為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)期以來(lái)形成的利益格局，要想一夕打破絕非易事。
因此，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化立法，需要有很強(qiáng)的政治推動(dòng)力和較高的公眾意識(shí)。一方面，需要政府和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)持積極推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化立法進(jìn)程;另一方面，需要整個(gè)國(guó)家的公眾對(duì)于氣候變化的緊迫性有較高的認(rèn)識(shí)，對(duì)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化立法不斷形成越來(lái)越多的共識(shí)。在這些方面，我國(guó)仍有不斷努力和加強(qiáng)的空間，推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的工作任重而道遠(yuǎn)。
