2014年4月17日國家環(huán)境保護部和國土資源部已經(jīng)發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，明確全國土壤總的點位超標率為16.1%、耕地土壤的點位超標率為19.4%、林地和草地土壤的點位超標率分別為10.0%和10.4%。大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治被稱為環(huán)保“三大戰(zhàn)役”。2015年10月舉行的十八屆五中全會明確，國家在“十三五”期間環(huán)保領(lǐng)域仍需打好“三大戰(zhàn)役”。由于土壤污染的“隱蔽性、滯后性、累積性”等特點，結(jié)合我國環(huán)保、經(jīng)濟等總體實際情況，在環(huán)保“三大戰(zhàn)役”中，土壤污染防治是難度最大的“攻堅戰(zhàn)”，也將是耗時最長的“持久戰(zhàn)”。然而，我國土壤修復(fù)行業(yè)尚處于起步階段，面臨很多問題。本文將根據(jù)相關(guān)政策要求，結(jié)合我國實際情況，分析我國土壤修復(fù)行業(yè)面臨的主要問題，探討適合我國的土壤修復(fù)商業(yè)模式，并對該行業(yè)未來幾年的發(fā)展提出建議。
1 我國土壤修復(fù)行業(yè)面臨的主要問題
1.1 土壤污染詳細情況有待進一步摸清
目前，雖然《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》已經(jīng)發(fā)布，明確全國土壤總的點位超標率為16.1%、耕地土壤的點位超標率為19.4%、林地和草地土壤的點位超標率分別為10.0%和10.4%等土壤的基本污染情況，但是由于全國普查點位密度小，無法進行污染詳查。因此，土壤污染詳細情況仍需進一步摸清，建議國家相關(guān)部門盡快開展全國土壤污染詳細調(diào)查工作，了解我國土壤污染變化趨勢、污染類型、污染程度和區(qū)域分布，包括典型地塊及其周邊土壤污染情況，建立全國土壤樣品庫和調(diào)查數(shù)據(jù)庫。
1.2 土壤污染防治政策、法規(guī)、標準亟待完善
目前，我國缺少關(guān)于土壤污染和防治的專門法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，只提出原則性規(guī)定，包括防治土壤污染、推廣植物病蟲害的綜合防治、水土保持、合理使用化肥、農(nóng)藥等。雖然《土壤環(huán)境保護法》草案已經(jīng)初步形成，與土壤污染防治關(guān)系較為密切，但是其出臺尚待時日。因此，在依法治國的大背景下，加快推進土壤環(huán)境保護立法進程仍是當務(wù)之急。
同時，現(xiàn)行技術(shù)政策、標準缺乏基礎(chǔ)依據(jù)。盡管相關(guān)部門出臺了一些文件和標準，包括《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》等5個導(dǎo)則及《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復(fù)工作指南(試行)》等指南，但是，基于目前我國土壤污染的嚴峻形勢及復(fù)雜程度，距離科學(xué)合理地提供符合各地實際情況、有針對性、具有可操作性的技術(shù)政策、標準規(guī)范尚存差距。我國尚未形成系統(tǒng)有效的法律法規(guī)與管理體系、標準體系、監(jiān)測監(jiān)控體系等土壤污染綜合防治體系。
1.3 土壤污染防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)基礎(chǔ)薄弱
土壤污染修復(fù)技術(shù)涉及多個學(xué)科領(lǐng)域，技術(shù)復(fù)雜，門類眾多。相較國外發(fā)達國家，我國土壤修復(fù)起步較晚，研究基礎(chǔ)薄弱，真正經(jīng)濟可行的技術(shù)路線較少。同時，我國污染土壤修復(fù)技術(shù)種類較少，修復(fù)技術(shù)缺乏針對性、適用性和整體性，且大多停留在實驗研究階段，工程應(yīng)用較少。雖然國家層面已于2014年發(fā)布了《污染場地修復(fù)技術(shù)目錄(第一批)》、2015年發(fā)布了《污染場地修復(fù)技術(shù)篩選指南》(CAEPI 1-2015)，但是仍然比較粗略，我國仍然缺乏詳細有效的技術(shù)篩選體系，缺乏對研發(fā)的支持和引導(dǎo)。
1.4 土壤污染修復(fù)設(shè)備化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化研究滯后
我國在污染土壤及場地修復(fù)技術(shù)研發(fā)方面比發(fā)達國家落后近20年，修復(fù)技術(shù)、裝備及規(guī)?；瘧?yīng)用上還存在較大差距，關(guān)鍵修復(fù)裝備嚴重不足，很多關(guān)鍵設(shè)備和修復(fù)藥劑依賴進口，從而制約了技術(shù)的規(guī)?；瘧?yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。具體來講，快速檢測方面，污染現(xiàn)場的便攜式快速檢測儀器主要依賴進口，國產(chǎn)儀器的精度、適用性及可靠性有待提高;關(guān)鍵裝備方面，支持快速修復(fù)的自主研發(fā)設(shè)備剛剛開始;工程應(yīng)用方面，缺乏規(guī)?；瘧?yīng)用及產(chǎn)業(yè)化運作的技術(shù)支撐。
1.5 土壤污染防治與修復(fù)資金籌集困難
土壤污染防治資金籌集困難。由于土壤污染防治法律法規(guī)體系尚不健全，因此土壤污染的法律責(zé)任主體、污染者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)等問題缺乏明確的界定，而土壤修復(fù)資金需求量大，防治資金短缺是土壤污染防治中的一大難點。首先，土壤污染的責(zé)任主體不明確，由于歷史原因，我國土壤污染主體大多是各類國有工廠，經(jīng)過多輪的改制重組，產(chǎn)權(quán)關(guān)系、債權(quán)債務(wù)、工農(nóng)關(guān)系等歷史問題十分復(fù)雜，搬遷及治理費用較高，就業(yè)安置補償難度很大，難以用傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”的原則去追究責(zé)任人;即便產(chǎn)權(quán)明晰的，也很難有能力再去支付高額的土壤修復(fù)費用。目前少數(shù)比較成熟的商業(yè)化項目，主要依托于房地產(chǎn)，由房地產(chǎn)開發(fā)商出資，最終由購房者買單。其次，大面積的農(nóng)田土壤污染修復(fù)費用極大，但目前缺乏責(zé)任人，目前農(nóng)田污染的修復(fù)費用大部分由政府承擔(dān)。
1.6 土壤污染治理管理體制機制不完善
當前，土壤污染治理的行政管理體制機制尚不完善，體制功能發(fā)揮受到嚴重限制。土壤環(huán)境管理涉及的部門眾多，監(jiān)管職權(quán)分散，國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動缺乏制度保障和約束機制。監(jiān)督機制缺失，對污染者懲治手段乏力。因此，需采取行之有效的措施，改革與創(chuàng)新土壤污染治理管理體制機制，明確環(huán)保、國土、工信、住建、農(nóng)業(yè)等部門之間的職責(zé)分工，建立協(xié)同行政管理機制。
2 我國污染土壤修復(fù)商業(yè)模式建議
2.1 第三方治理和PPP模式
2015年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》指出，環(huán)境污染第三方治理是推進環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。政府、企業(yè)對環(huán)保的關(guān)注重點從投資規(guī)模向治理結(jié)果轉(zhuǎn)變，從治理主體向從環(huán)保企業(yè)購買服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。
依據(jù)第三方治理原則，污染企業(yè)對于產(chǎn)生的污染，從自主治理向委托第三方(環(huán)保企業(yè))治理轉(zhuǎn)變。污染企業(yè)向環(huán)保企業(yè)支付治理服務(wù)費，環(huán)保企業(yè)承擔(dān)環(huán)境治理風(fēng)險。
PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式，是一種可用于土壤修復(fù)的項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與污染土壤修復(fù)。從政府自主運營轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保企業(yè)運營，政府向環(huán)保企業(yè)購買土壤修復(fù)環(huán)保服務(wù)。環(huán)保企業(yè)和政府的關(guān)系，不再是財政補貼的關(guān)系，而是商業(yè)合同的關(guān)系。對于政府，減少負債壓力，降低非專業(yè)化運營帶來的低效率，分擔(dān)環(huán)保治理風(fēng)險;對于環(huán)保企業(yè)，獲取更多市場份額，承擔(dān)環(huán)保治理風(fēng)險。
政府、工業(yè)企業(yè)、環(huán)保企業(yè)都有推進PPP、第三方治理的動力。PPP和第三方治理可有效化解政府和企業(yè)的負債壓力、環(huán)保壓力。環(huán)保企業(yè)獲取更多的土壤修復(fù)市場份額，提升土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，同時承擔(dān)土壤污染修復(fù)治理風(fēng)險。擁有經(jīng)驗的土壤修復(fù)環(huán)保企業(yè)更具競爭優(yōu)勢。
2.2 幾種土壤修復(fù)商業(yè)模式建議
土壤修復(fù)資金需求量大，而目前國內(nèi)土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展尚處于初級階段，商業(yè)模式不清晰一直是困擾國內(nèi)土壤修復(fù)市場發(fā)展的最大問題之一。土壤污染特別是場地土壤污染及其治理涉及復(fù)雜的社會關(guān)系如圖1所示，多方利益主體的存在使得責(zé)任主體難以確認，造成污染責(zé)任的相互推諉，污染問題遲遲難以解決。市場失靈，收益主體抽象，價值以及污染對資產(chǎn)的影響也無法評估，資金籌措機制亟待完善。
污染土地開發(fā)各利益相關(guān)方關(guān)系
根據(jù)我國的污染場地現(xiàn)狀，結(jié)合我國國情，積極探索形成適宜的、可持續(xù)的土壤修復(fù)商業(yè)模式，建立多渠道的資金籌集機制，跳出就修復(fù)產(chǎn)業(yè)論修復(fù)產(chǎn)業(yè)的局限，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，引入社會資本，形成污染企業(yè)、受益者為主體，政府、社會等為輔助的多元化的場地修復(fù)資金來源，使土壤修復(fù)走向可持續(xù)發(fā)展。參考國外發(fā)達國家的土壤修復(fù)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗[15,16]，結(jié)合我國國情及現(xiàn)階段有限的修復(fù)治理工程經(jīng)驗，給出幾種土壤修復(fù)商業(yè)模式建議，具體如下：
1) “誰污染，誰治理”模式：對于污染責(zé)任主體明確的污染場地，可采用此模式。此模式由污染責(zé)任主體籌措或主要承擔(dān)污染場地土壤修復(fù)工程費用，通過具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實施修復(fù)治理，政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收。
2) “誰使用，誰治理”模式：對于污染責(zé)任主體不明確，具有一定的高值化潛力的污染場地，可采用此模式。此模式由污染場地的開發(fā)使用者籌措或主要承擔(dān)污染場地土壤修復(fù)工程費用，通過具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實施修復(fù)治理，政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收。
3) “政府出資”模式：對于污染責(zé)任主體不明確，修復(fù)后作為公益用途的污染場地，可采用此模式。此模式由所在地區(qū)的政府負責(zé)籌措或主要承擔(dān)污染場地土壤修復(fù)工程費用，通過具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實施修復(fù)治理，政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收。
4) RT(Remedy-Transfer)模式：即墊資修復(fù)模式。由污染場地所有者授權(quán)具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)工程公司實施修復(fù)治理，政府相關(guān)職能部門監(jiān)督、驗收;修復(fù)治理費用由專業(yè)工程公司先行墊付，達到污染場地所有者規(guī)定的土地使用質(zhì)量要求后，污染場地所有者按修復(fù)合同約定價格及支付條件履約。
5) ROT(Remedy-Operate-Transfer)模式：即“修復(fù)-開發(fā)-移交”模式。經(jīng)污染場地所有者或政府相關(guān)部門委托，由具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)修復(fù)公司來承擔(dān)該項目的投資、融資、實施修復(fù)治理，經(jīng)驗收合格后，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)進行場地開發(fā)再利用，并準許其通過向用戶收取費用以清償貸款，回收投資并賺取利潤。在整個過程中，政府具有監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)，特許期滿，簽約方的專業(yè)修復(fù)公司將該場地及建成的設(shè)施無償或有償移交給場地原來的所有者或相關(guān)部門。
6) ROO(Remedy-Operate-Own)模式：即“修復(fù)-開發(fā)-擁有”模式。對于難以找到責(zé)任主體的污染場地，污染場地所有者或政府相關(guān)部門與專業(yè)修復(fù)公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予專業(yè)修復(fù)公司來承擔(dān)場地修復(fù)的投資、融資，并實施修復(fù)，經(jīng)驗收合格后，進行場地開發(fā)再利用，回收投資，賺取利潤。與ROT模式不同，專業(yè)修復(fù)公司無需將該場地移交給原來的所有者或政府相關(guān)部門，有權(quán)不受任何時間限制地擁有并經(jīng)營場地開發(fā)再利用的項目設(shè)施和收益。
7) TRT(Transfer-Remedy-Transfer)模式：即“受讓-修復(fù)-轉(zhuǎn)讓”模式。污染場地所有者或政府相關(guān)部門委托具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)修復(fù)公司進行污染場地的修復(fù)治理，由專業(yè)修復(fù)公司承擔(dān)修復(fù)的投融資成本，修復(fù)完成經(jīng)驗收合格后，專業(yè)修復(fù)公司將該場地轉(zhuǎn)讓，回收投資，賺取利潤。
上述多種模式都體現(xiàn)了“第三方治理”和PPP模式的理念，是第三方治理和PPP模式在土壤修復(fù)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。
3 我國土壤修復(fù)工作展望
我國土壤修復(fù)行業(yè)正處于成長期初級階段。根據(jù)行業(yè)生命周期理論(Industry Life Cycle)，行業(yè)的生命發(fā)展周期主要包括五個發(fā)展階段：研發(fā)期，導(dǎo)入期，成長期，成熟期，衰退期，如圖2所示。目前我國土壤修復(fù)行業(yè)正處于成長期初級階段，未來10年將迎來我國土壤修復(fù)行業(yè)的快速發(fā)展。隨著相關(guān)制度的日趨完善，法律法規(guī)的更加細化和可執(zhí)行性加強，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)將從房地產(chǎn)開發(fā)驅(qū)動階段逐漸向法律驅(qū)動或政府引導(dǎo)為主的階段過渡。到2020年后，可能會進入一個意識驅(qū)動為主的時代。
《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》即將出臺。被稱為“土十條”的《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》已由環(huán)保部提交至國務(wù)院審核，預(yù)計2016年將會出臺。按照國務(wù)院要求，即將出臺的“土十條”中，會包括劃定重金屬嚴重污染的區(qū)域、投入治理資金的數(shù)量、治理的具體措施等多項內(nèi)容。作為土壤管理和綜合防治的一個重要規(guī)劃，將會制定治理我國土壤污染具體“時間表”，總體上把土壤污染分為農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地，分類進行監(jiān)管治理和保護，對于土壤污染治理責(zé)任和任務(wù)也將逐級分配到地方政府和企業(yè)，爭取到2020年土壤惡化情況得到遏制。“土十條”發(fā)布之后將會帶動的投資預(yù)計達數(shù)萬億元，市場規(guī)模巨大。
我國應(yīng)學(xué)習(xí)基于風(fēng)險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理國際經(jīng)驗。在設(shè)定修復(fù)目標方面，要防止過度修復(fù)，避免在有限的場地上花費了太多的資金和努力，使社會付出高昂的代價。修復(fù)目標值取決于污染土地帶給社會和環(huán)境的風(fēng)險水平，應(yīng)建立適當?shù)目紤]未來土地利用和土地特點的土壤修復(fù)目標，應(yīng)采用基于風(fēng)險的管理體系，這種修復(fù)體系通常比徹底的修復(fù)要工作量小，而且會顯著地節(jié)約修復(fù)費用。另外，目前我國污染場地面積大數(shù)量多，而修復(fù)資金有限，因此場地修復(fù)的優(yōu)先次序尤為重要。一些發(fā)達國家實行污染土地風(fēng)險等級評估和國家優(yōu)先場地名單，對污染土地進行風(fēng)險等級劃分，從而確定修復(fù)的優(yōu)先次序。場地經(jīng)過污染調(diào)查與評估，在保證人體健康、環(huán)境安全的前提下，修復(fù)基金將被優(yōu)先分配給社會和環(huán)境危害最嚴重的場地。我國應(yīng)結(jié)合本國土壤污染實際情況，建立基于風(fēng)險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理體系。
加快推進污染土壤修復(fù)技術(shù)、設(shè)備、藥劑材料的國產(chǎn)化。在借鑒國際先進技術(shù)和成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，要著重推進技術(shù)、設(shè)備、藥劑材料的國產(chǎn)化。國際上，污染土壤修復(fù)技術(shù)體系基本形成，雖然我國可以通過引進、吸收、消化、再創(chuàng)新來發(fā)展土壤修復(fù)技術(shù)，但是國內(nèi)的土壤類型、條件和場地污染的特殊性決定了需要發(fā)展更多的、具有自主知識產(chǎn)權(quán)并適合國情的實用性修復(fù)技術(shù)與設(shè)備，以推動土壤環(huán)境修復(fù)技術(shù)的市場化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，降低修復(fù)成本。
加快推進我國土壤修復(fù)與互聯(lián)網(wǎng)的融合。“互聯(lián)網(wǎng)+”是創(chuàng)新2.0下的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)，是知識社會創(chuàng)新2.0推動下的互聯(lián)網(wǎng)形態(tài)演進及其催生的經(jīng)濟社會發(fā)展新形態(tài)。它代表一種先進的生產(chǎn)力，推動經(jīng)濟形態(tài)不斷的發(fā)生演變。土壤修復(fù)應(yīng)同其它傳統(tǒng)行業(yè)一樣，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，結(jié)合智能監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，推進我國土壤修復(fù)的進展，從而帶動土壤修復(fù)的生命力，實施“凈土”戰(zhàn)略，保障人類的食物安全和身體健康，還大地生機盎然。
4 結(jié) 語
我國土壤污染形勢嚴峻，土壤修復(fù)行業(yè)正處于成長期初級階段，面臨很多問題，各地土壤污染詳細情況有待進一步摸清，土壤污染防治政策、法規(guī)、標準亟待完善，土壤污染防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)基礎(chǔ)薄弱，修復(fù)設(shè)備化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化研究滯后，土壤污染防治與修復(fù)涉及社會關(guān)系復(fù)雜，資金籌集困難，土壤污染治理管理體制機制尚不完善。但是，國家對土壤環(huán)境日益重視，《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》即將出臺，建議以“誰污染，誰治理”、“誰使用，誰治理”、“政府出資”、RT、ROT、ROO、TRT等商業(yè)模式，基于風(fēng)險評估和優(yōu)先排序的污染土地管理原則，加快推進污染土壤修復(fù)技術(shù)、設(shè)備、藥劑材料的國產(chǎn)化，推動土壤修復(fù)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，促進我國土壤修復(fù)健康、快速發(fā)展。
