PPP模式(Public-Private-Partnership)在地方融資體系的轉(zhuǎn)型中分量正在加重。
10月28日，中國政府網(wǎng)公布了財政部關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知(下稱通知)，對地方債的清理甄別工作作出安排。根據(jù)要求，此次債務清理將按照2013年6月底的審計確認數(shù)據(jù)和截至2014年底的債務增減數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行填表上報。
值得一提的是，通知還強調(diào)，通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務的地方性融資不納入政府債務;同時對于部分在建項目而言，亦需優(yōu)先通過PPP模式進行推進。
顯然，PPP模式已被視為此次地方債務清理工作中的一項重要環(huán)節(jié)，但在該模式加速推進的背后，如何吸引社會資本以及如何確認項目對于PPP模式的適用性，均成為部分業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的重點。
有業(yè)內(nèi)人士指出，隨著政策面的利好，與PPP相配套的《特許經(jīng)營法》等立法工作或亦將得以推進，而在PPP的適用范圍上，“正面清單”管理模式亦有望到來。
PPP模式疾行
此次針對地方政府存量債務的清理整頓中，PPP被賦予了較高的替代性意義。
“通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務的，不納入政府債務。”前述通知提出，“地方各級政府要全面統(tǒng)計鎖定截至《意見》發(fā)文日(9月21日)的在建項目。在建項目要優(yōu)先通過PPP模式推進，確需政府舉債建設的，要客觀核算后續(xù)融資需求。”
事實上，早在國務院10月2日下發(fā)的《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》及后來的常務會議中，PPP模式亦成為地方政府被重點鼓勵開展的融資模式。
而另一方面，如何開展PPP項目早已成為現(xiàn)階段部分陷入融資困境的地方平臺所關(guān)注的重點問題。
“其實今年以來發(fā)債、信托和基金子公司的業(yè)務都漸漸不好做了。” 西部一家百強縣平臺公司融資負責人吳菲(化名)強調(diào)，“以后PPP將成為我們和一些金融機構(gòu)合作的重點領(lǐng)域，不過目前的合作模式還在討論、研究之中。”
而在業(yè)內(nèi)人士看來，由于PPP項目的投資、運營及回報周期偏長，如何吸引社會資本參與或成為阻礙PPP模式推廣的一大難題。
“從期限看，PPP通常要10年到20年，這個期限對于許多社會資金來說太長了。”上海一位投行人士坦言，“像國內(nèi)這么高的無風險利率，資金的周期要求也短，同樣的錢很可能就去做房地產(chǎn)了。”
在其看來，除負債期限較長的保險資金外，PPP模式的回報周期恐難滿足現(xiàn)階段社會資本的風險偏好;而亦有業(yè)內(nèi)人士認為，可將特許經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)進行抵押證券化，以化解社會資本進入PPP模式的流動性及期限障礙。
“可以把資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合，讓風險收益相匹配的資金在資本市場上完成對接。”深圳一家券商資產(chǎn)證券化產(chǎn)品設計人士段元(化名)表示，“這其中也存在不少問題，例如收費權(quán)的長期風險定價如何確定，而該類權(quán)益能否成為質(zhì)押標的在法律層面也存在爭議。”
值得關(guān)注的是，利好長期性收益權(quán)的質(zhì)押融資的制度正在加速形成。10月24日，國務院常務會議決定，將創(chuàng)新重點領(lǐng)域的投融資機制，為社會有效投資拓展更大空間。
會議還要求，要創(chuàng)新信貸服務，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)等擔保貸款業(yè)務，探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款。
“僅僅依靠信貸結(jié)構(gòu)支持還不夠，關(guān)鍵是能否把收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)作為獨立于資產(chǎn)之外的法律實體注入SPV，實現(xiàn)最終的風險隔離。” 段元坦言。
“正面清單”確定范圍
在具體項目遴選中，哪類項目適用亦成為PPP模式開展前的另一項核心問題。
對此，國家發(fā)改委在今年5月3日發(fā)布《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》，該意見稿擬以正面清單的形式對PPP模式的適用范圍作出安排。
據(jù)其規(guī)定，PPP所適用的行業(yè)包含煤炭、石油、天然氣、電力、新能源、鐵路、公路、水運、電信、通信、網(wǎng)絡、信息、農(nóng)田、水利、水域流域、生態(tài)環(huán)境治理、土地整治、礦山修復、供水供氣供熱、垃圾處理、電動汽車充電樁、城市園林、公用事業(yè)和工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域。
此外，PPP還適用于廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房的建設，以及科技、教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育和社會福利等公共服務領(lǐng)域，以及由省級以上政府確立的其他設施和公用事業(yè)。
“PPP模式正在被大力推廣，它的立法需求也越來越大。”前述投行人士指出，“但是特許經(jīng)營法勾勒的只是一個法律適用底線，在一些機構(gòu)和資金層面，也會根據(jù)項目種類和風險構(gòu)建自己的正面清單。”
而除項目的適用范圍外，由于PPP同此前的地方平臺融資模式存在較大差異，其可能呈現(xiàn)出的影響及特點亦被業(yè)內(nèi)所關(guān)注。
在業(yè)內(nèi)人士看來，PPP與此前銀政、政信合作模式的較大差異，一方面來自于地方政府從傳統(tǒng)債權(quán)融資向類股權(quán)、類項目融資模式的演進;而另一方面，各類社會資本和中介機構(gòu)的參與也讓PPP模式較以往的定向式融資更為復雜。
“PPP屬于風險和利益共同承擔的模式，所以它的結(jié)構(gòu)會影響到每一個項目環(huán)節(jié)，比如項目公司的出資、招投標、工程建設和財務顧問等等。”吳菲表示，“過去只是融資方負責融資，然后平臺再根據(jù)項目需要對資金進行調(diào)配。”
事實上，社會資本參與PPP的意義并不僅僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)設施項目融資中，其對基礎(chǔ)設施的經(jīng)營管理亦將成為決定項目收入的關(guān)鍵要素。
“建成的項目最終需要社會資本和政府共同參與管理，所以融資只是PPP中的第一環(huán)，最后的項目收益更多時還來自于項目的經(jīng)營層面。”吳菲坦言，“對于一些資金回報率不高的項目，社會效益有時會成為它考量標準，這實際上是一種長效激勵，也在一定程度上降低了社會資本的短期投機性。”
10月28日，中國政府網(wǎng)公布了財政部關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知(下稱通知)，對地方債的清理甄別工作作出安排。根據(jù)要求，此次債務清理將按照2013年6月底的審計確認數(shù)據(jù)和截至2014年底的債務增減數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行填表上報。
值得一提的是，通知還強調(diào)，通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務的地方性融資不納入政府債務;同時對于部分在建項目而言，亦需優(yōu)先通過PPP模式進行推進。
顯然，PPP模式已被視為此次地方債務清理工作中的一項重要環(huán)節(jié)，但在該模式加速推進的背后，如何吸引社會資本以及如何確認項目對于PPP模式的適用性，均成為部分業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的重點。
有業(yè)內(nèi)人士指出，隨著政策面的利好，與PPP相配套的《特許經(jīng)營法》等立法工作或亦將得以推進，而在PPP的適用范圍上，“正面清單”管理模式亦有望到來。
PPP模式疾行
此次針對地方政府存量債務的清理整頓中，PPP被賦予了較高的替代性意義。
“通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務的，不納入政府債務。”前述通知提出，“地方各級政府要全面統(tǒng)計鎖定截至《意見》發(fā)文日(9月21日)的在建項目。在建項目要優(yōu)先通過PPP模式推進，確需政府舉債建設的，要客觀核算后續(xù)融資需求。”
事實上，早在國務院10月2日下發(fā)的《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》及后來的常務會議中，PPP模式亦成為地方政府被重點鼓勵開展的融資模式。
而另一方面，如何開展PPP項目早已成為現(xiàn)階段部分陷入融資困境的地方平臺所關(guān)注的重點問題。
“其實今年以來發(fā)債、信托和基金子公司的業(yè)務都漸漸不好做了。” 西部一家百強縣平臺公司融資負責人吳菲(化名)強調(diào)，“以后PPP將成為我們和一些金融機構(gòu)合作的重點領(lǐng)域，不過目前的合作模式還在討論、研究之中。”
而在業(yè)內(nèi)人士看來，由于PPP項目的投資、運營及回報周期偏長，如何吸引社會資本參與或成為阻礙PPP模式推廣的一大難題。
“從期限看，PPP通常要10年到20年，這個期限對于許多社會資金來說太長了。”上海一位投行人士坦言，“像國內(nèi)這么高的無風險利率，資金的周期要求也短，同樣的錢很可能就去做房地產(chǎn)了。”
在其看來，除負債期限較長的保險資金外，PPP模式的回報周期恐難滿足現(xiàn)階段社會資本的風險偏好;而亦有業(yè)內(nèi)人士認為，可將特許經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)進行抵押證券化，以化解社會資本進入PPP模式的流動性及期限障礙。
“可以把資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合，讓風險收益相匹配的資金在資本市場上完成對接。”深圳一家券商資產(chǎn)證券化產(chǎn)品設計人士段元(化名)表示，“這其中也存在不少問題，例如收費權(quán)的長期風險定價如何確定，而該類權(quán)益能否成為質(zhì)押標的在法律層面也存在爭議。”
值得關(guān)注的是，利好長期性收益權(quán)的質(zhì)押融資的制度正在加速形成。10月24日，國務院常務會議決定，將創(chuàng)新重點領(lǐng)域的投融資機制，為社會有效投資拓展更大空間。
會議還要求，要創(chuàng)新信貸服務，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)等擔保貸款業(yè)務，探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款。
“僅僅依靠信貸結(jié)構(gòu)支持還不夠，關(guān)鍵是能否把收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)作為獨立于資產(chǎn)之外的法律實體注入SPV，實現(xiàn)最終的風險隔離。” 段元坦言。
“正面清單”確定范圍
在具體項目遴選中，哪類項目適用亦成為PPP模式開展前的另一項核心問題。
對此，國家發(fā)改委在今年5月3日發(fā)布《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》，該意見稿擬以正面清單的形式對PPP模式的適用范圍作出安排。
據(jù)其規(guī)定，PPP所適用的行業(yè)包含煤炭、石油、天然氣、電力、新能源、鐵路、公路、水運、電信、通信、網(wǎng)絡、信息、農(nóng)田、水利、水域流域、生態(tài)環(huán)境治理、土地整治、礦山修復、供水供氣供熱、垃圾處理、電動汽車充電樁、城市園林、公用事業(yè)和工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域。
此外，PPP還適用于廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房的建設，以及科技、教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育和社會福利等公共服務領(lǐng)域，以及由省級以上政府確立的其他設施和公用事業(yè)。
“PPP模式正在被大力推廣，它的立法需求也越來越大。”前述投行人士指出，“但是特許經(jīng)營法勾勒的只是一個法律適用底線，在一些機構(gòu)和資金層面，也會根據(jù)項目種類和風險構(gòu)建自己的正面清單。”
而除項目的適用范圍外，由于PPP同此前的地方平臺融資模式存在較大差異，其可能呈現(xiàn)出的影響及特點亦被業(yè)內(nèi)所關(guān)注。
在業(yè)內(nèi)人士看來，PPP與此前銀政、政信合作模式的較大差異，一方面來自于地方政府從傳統(tǒng)債權(quán)融資向類股權(quán)、類項目融資模式的演進;而另一方面，各類社會資本和中介機構(gòu)的參與也讓PPP模式較以往的定向式融資更為復雜。
“PPP屬于風險和利益共同承擔的模式，所以它的結(jié)構(gòu)會影響到每一個項目環(huán)節(jié)，比如項目公司的出資、招投標、工程建設和財務顧問等等。”吳菲表示，“過去只是融資方負責融資，然后平臺再根據(jù)項目需要對資金進行調(diào)配。”
事實上，社會資本參與PPP的意義并不僅僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)設施項目融資中，其對基礎(chǔ)設施的經(jīng)營管理亦將成為決定項目收入的關(guān)鍵要素。
“建成的項目最終需要社會資本和政府共同參與管理，所以融資只是PPP中的第一環(huán)，最后的項目收益更多時還來自于項目的經(jīng)營層面。”吳菲坦言，“對于一些資金回報率不高的項目，社會效益有時會成為它考量標準，這實際上是一種長效激勵，也在一定程度上降低了社會資本的短期投機性。”
