臨近新年的上海踩踏事件又讓我們反思中國(guó)超大城市的問題，僅有光鮮亮麗的高樓和先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不意味著好的城市治理，治理的現(xiàn)代化更多體現(xiàn)在軟的方面，這些超大城市的經(jīng)濟(jì)水平基本都超過一萬美元，治理的重心應(yīng)更多地轉(zhuǎn)移到社會(huì)和環(huán)境領(lǐng)域，包括生態(tài)的保持和改善。

超大城市的增長(zhǎng)極限

中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的顯著特征是大城市化，特別是特大城市的高速規(guī)模擴(kuò)張，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中特別提到“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”，社科院最新一期的中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告也將焦點(diǎn)聚焦在特大城市這一矛盾。國(guó)務(wù)院最新發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提出原有的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)已難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展等新形勢(shì)要求，因此重新調(diào)整了城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，并增設(shè)了“超大城市”，標(biāo)準(zhǔn)為城區(qū)的常住人口超過1000萬。全球此類城市共有25個(gè)。

根據(jù)國(guó)內(nèi)第六次人口普查數(shù)據(jù)，其中有6個(gè)城市的市轄區(qū)人口超過1000萬，包括北京、上海、天津、重慶、廣州和深圳，10個(gè)城市的市轄區(qū)人口超過500萬，21個(gè)城市市轄區(qū)人口在300萬到500萬之間，164個(gè)地級(jí)市市轄區(qū)(或縣級(jí)市)人口在100萬以上。超大城市的人口規(guī)模與綜合承載力之間的矛盾更為突出(相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較見表1)，交通擁堵嚴(yán)重，房?jī)r(jià)上漲過快，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源不足，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域則突出表現(xiàn)在霧霾、缺水/內(nèi)澇、垃圾圍城三大問題，大氣、水、固廢全線告急，超大城市的生態(tài)治理顯然需要新思維。

超大城市的生態(tài)環(huán)境承載力似乎要比人口、經(jīng)濟(jì)、土地、能源的發(fā)展先達(dá)到極限。2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提到“從資源環(huán)境約束看，過去能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對(duì)較大，現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”。這在超大城市及其周圍經(jīng)濟(jì)圈中尤其明顯，根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院和清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院最近完成的《基于全國(guó)城市PM2.5達(dá)標(biāo)約束下大氣環(huán)境容量模擬》初步核定表明全國(guó)地級(jí)及以上城市中大約有80%以上的城市PM2.5年均濃度超標(biāo)，其中京津冀地區(qū)為嚴(yán)重超載區(qū)域，北京和天津的二氧化硫、氮氧化物和一次PM2.5的超載率大于150%，氨的超載率大于100%。另據(jù)世界自然基金會(huì)和中國(guó)-東盟環(huán)保合作中心聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)生態(tài)足跡與可持續(xù)消費(fèi)研究報(bào)告》表明上海、北京、天津、重慶、廣州和深圳的人均生態(tài)赤字都高于1.4全球公頃，意味著其消耗的生態(tài)資源需要超過1.4倍的區(qū)域面積才能提供。

超大城市的治理困局

與世界上其他國(guó)家不同的是，中國(guó)的超大城市都是直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市，在全國(guó)要素和資源分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，這是超大城市高速發(fā)展的原因，也是超大城市不可抑制的規(guī)模詛咒的由來。超大城市需要通過行政手段征用外部資源和環(huán)境容量來維持其規(guī)模，比如水資源和電力外調(diào)、垃圾外運(yùn)、污水外排等，其自身已不是一個(gè)自我平衡、自我調(diào)節(jié)、可持續(xù)的完整生態(tài)體了。

超大城市的規(guī)?？刂颇壳爸饕ㄟ^戶籍制度來實(shí)現(xiàn)，限購、限行等措施都是基于戶籍政策來劃分的，但單純依靠此類行政手段似乎總被人們?cè)嵅。J(rèn)為其不是現(xiàn)代治理。就像物業(yè)管理，聰明的管理員通過電子監(jiān)控、信息登記、代收等方式應(yīng)對(duì)電商時(shí)代越來越多出入小區(qū)的快遞人員，而懶惰的管理員則通過一律不讓快遞員進(jìn)入小區(qū)來實(shí)現(xiàn)所謂的安全，要接快遞只能出來自取，如果你是“剁手黨”，肯定對(duì)后者深惡痛覺。前段時(shí)間北京官員排斥外來人口的言論就廣受批評(píng)，而深圳突擊出臺(tái)小客氣限購政策也備受爭(zhēng)議。

當(dāng)前有效的方式就是通常我們所熟知的經(jīng)濟(jì)手段，提高超大城市公共服務(wù)價(jià)格，比如高地鐵票價(jià)、高停車費(fèi)、高房?jī)r(jià)、高水價(jià)和電價(jià)等，通過價(jià)格杠桿，自然擠出低效的產(chǎn)業(yè)和低收入人群，但這當(dāng)中又存在著加劇社會(huì)不公平的傾向。行政手段對(duì)增量更不公平，新進(jìn)入城市和后發(fā)展的群體受到限制，這也是除上海外北京和貴陽的小客車限購令都采用搖號(hào)而未采用競(jìng)價(jià)的原因，廣州、天津和深圳則采取了搖號(hào)和競(jìng)價(jià)相結(jié)合的方式進(jìn)行平衡;而經(jīng)濟(jì)調(diào)控則對(duì)存量中的弱勢(shì)群體更不公平，且這樣的調(diào)控手段需要與替代的公共服務(wù)水平的提升相配套，比如北京地鐵提價(jià)僅在高峰期下降了約5%的流量，其效果非常有限。發(fā)展到當(dāng)前階段，超大城市的治理應(yīng)該有個(gè)基本限度，那就是要改善城市內(nèi)的公平，至少不是加劇和擴(kuò)大現(xiàn)有的不公平。

中國(guó)超大城市的生態(tài)問題，并不同于歐美上世紀(jì)40年代以來的案例，其問題的癥結(jié)和影響都是不可同日而語的。因其人口和地理的規(guī)模效應(yīng)，加之近十年來中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的狂飆突進(jìn)和高度同構(gòu)化，污染物排放的增量和增速都和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)一樣讓世人矚目，其最終導(dǎo)致的霧霾受災(zāi)人口近十億、受災(zāi)面積上百萬平方公里，都是當(dāng)年倫敦和洛杉磯的大氣災(zāi)害無法比擬的。

我國(guó)2000年起就頒布了《大氣污染防治法》，近期又陸續(xù)發(fā)布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》及重點(diǎn)工程項(xiàng)目、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》及地方實(shí)施細(xì)則等。從京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域的城市污染排放清單和治理措施看，思路無非針對(duì)本地污染源最主要的兩大方面，即去工業(yè)化和限城鎮(zhèn)化，也就是我們通常所說的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化。

去工業(yè)化核心是去煤化，直觀的表現(xiàn)是加快淘汰和搬遷落后產(chǎn)能“三高”企業(yè)，集中完成部分留存城市中的燃煤電廠、燃煤鍋爐和工業(yè)窯爐的污染治理設(shè)施建設(shè)與改造，實(shí)現(xiàn)主要城市的煤改氣、煤改電等。限城鎮(zhèn)化的主旨是控制消費(fèi)排放規(guī)模，主要手段限購限行，特別是嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車的保有量和限制出行，同時(shí)輔以油品質(zhì)量的逐步提升。去工業(yè)化主要針對(duì)社會(huì)大組織，限城鎮(zhèn)化主要針對(duì)普羅大眾。從目前短期治理效果來看，傳統(tǒng)行政和強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)大組織較為有效，但究其實(shí)質(zhì)只是原有系統(tǒng)性問題的“補(bǔ)丁”，不是所謂的“升級(jí)版”，從而并不能產(chǎn)生根本性的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)變革。中國(guó)超大城市生態(tài)治理，面臨新的階段和條件，需要在理論和實(shí)務(wù)上進(jìn)行創(chuàng)新，特別是在生態(tài)治理市場(chǎng)化和大眾化方面。

超大城市的綠色秩序

近年來面對(duì)房市下行壓力，47個(gè)限購城市中已有42個(gè)陸續(xù)取消限購，應(yīng)該說，限購和取消限購都是極其簡(jiǎn)單粗暴的。當(dāng)前有4個(gè)超大城市(北京、上海、廣州和深圳)仍然采取限購措施，想放松政策但仍有顧慮，其實(shí)這幾個(gè)現(xiàn)代化和文明程度較高的城市完全可以換一種思路來治理，那就是構(gòu)建新的綠色秩序。這在部分城市的小客車限購令中已有突破，比如北京、深圳的節(jié)能與新能源車增量指標(biāo)和普通車增量指標(biāo)分別搖號(hào)，前者的中簽幾率更高。這就使得行政和經(jīng)濟(jì)手段之上有了生態(tài)效率協(xié)同的正當(dāng)目的，這樣的區(qū)別政策同樣可以與房產(chǎn)限購相結(jié)合，比如綠色建筑的限購可以放松。即使同樣存在經(jīng)濟(jì)購買力上的不公平，但這種購買行為產(chǎn)生正的環(huán)境外部性，是全市人民都獲益的。

進(jìn)一步構(gòu)建以社會(huì)綠色信用為切入口的新型治理模式，將傳統(tǒng)行政規(guī)制手段有效轉(zhuǎn)化為信用管理和市場(chǎng)交易，會(huì)使得超大城市的人口規(guī)模、消費(fèi)模式得到合理的控制。以機(jī)動(dòng)車限牌、限購、限行為例，如果實(shí)行綠色信用支付(比如可以用核證自愿減排量CCER抵扣拍賣和競(jìng)價(jià)的部分金額)或綠色等級(jí)排序(比如綠色信用累計(jì)到一定水平可以享受優(yōu)先購買)來重新定義該政策，即使不一定促進(jìn)節(jié)能與新能源車的快速發(fā)展，但整個(gè)城市完成了減排，這樣的政策體系不僅解決城市管理問題，也創(chuàng)新生態(tài)治理，形成現(xiàn)代城市治理的綠色公平秩序。該信用體系還可進(jìn)一步與以企業(yè)為主體的排污權(quán)、碳排放權(quán)、節(jié)能量等交易市場(chǎng)進(jìn)行連接，形成更大的社會(huì)效應(yīng)和市場(chǎng)規(guī)模。

現(xiàn)有的房產(chǎn)和汽車限購政策作為社會(huì)綠色信用體系的切入點(diǎn)將大大提升綠色金融市場(chǎng)的活躍度，并進(jìn)一步帶動(dòng)民眾參與城市生態(tài)治理的意識(shí)。以汽車限購為例，上海早在1994年就開始對(duì)新增的客車額度進(jìn)行總量控制實(shí)行拍賣制度，車牌拍賣資金年收入近年來已經(jīng)超過60億，即使以拍賣額度的10%計(jì)以碳信用進(jìn)行抵扣，光上海市場(chǎng)2015年就可能超過10億的市場(chǎng)規(guī)模，高于當(dāng)前全國(guó)7省市碳交易試點(diǎn)2014年全年成交額。去年6個(gè)超大城市房產(chǎn)和汽車的交易額超過2萬億，初步估計(jì)每年的綠色信用現(xiàn)貨市場(chǎng)規(guī)模保守在百億以上，期貨市場(chǎng)規(guī)模至少在千億級(jí)別，預(yù)計(jì)每年可為這些城市節(jié)約能源1億噸標(biāo)煤以上，減排二氧化碳2億噸。

綠色秩序的制度設(shè)計(jì)使得市場(chǎng)與民眾將有可能為城市生態(tài)治理帶來新的變革性的推動(dòng)力。這樣的大眾參與本身即是一種綠色力量的教育和傳播，將有可能帶來乘數(shù)級(jí)的效果。盡快開啟超大城市生態(tài)治理的大眾模式，讓“微生態(tài)”成為社會(huì)新風(fēng)尚。

作者為國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部副主任