近日，工業(yè)和信息化部公布了《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。《規(guī)定》主要包含使用范圍、短信息服務(wù)規(guī)范、商業(yè)性短信息管理、用戶投訴和舉報制度、監(jiān)督檢查制度五大方面。在這份《規(guī)定》的字里行間，釋放了哪些信號給大眾呢?

突破令人欣慰

《規(guī)定》明確指出：未經(jīng)用戶同意，不得向其發(fā)送商業(yè)性短信息;基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、短信息服務(wù)(內(nèi)容)提供者如違反上述規(guī)定，將由電信管理機構(gòu)處以1萬~3萬元罰款。

對于短信管理工作而言，以上兩點的進步性不言而喻。一方面，這是我國首次將權(quán)益交給用戶，只要用戶不愿意，任何組織和個人就不得向其發(fā)送商業(yè)信息;另一方面，1萬~3萬元罰款也是首次寫入《規(guī)定》，從而成為一種硬性規(guī)定。這對于飽受垃圾短信之苦的中國民眾來說，著實是一件大快人心的好消息。

界定引發(fā)爭議

新規(guī)的開創(chuàng)性是不可否認的，但業(yè)界專家認為，相關(guān)規(guī)定的可操作性不強，或難以遏制垃圾短信的泛濫。

最明顯的是，“商業(yè)性”和“非應(yīng)邀”模糊不清，規(guī)定不夠細、不夠深。盡管新規(guī)明確指出“未經(jīng)用戶同意”和“非應(yīng)邀”等字眼，但執(zhí)行起來卻存在相應(yīng)困難。例如某銀行用其端口向用戶發(fā)送理財信息，算不算商業(yè)短信?與此同時，這類短信也屬于非應(yīng)邀。遇到這種情況，該如何處理?如此，真的應(yīng)該在界定商業(yè)性信息方面做足功夫，而且要做細做實。這關(guān)乎監(jiān)管的可行性和有效性。

其次，“未經(jīng)用戶同意”也存在界定難題。有專家擔心， 執(zhí)行“未經(jīng)同意不得發(fā)”的規(guī)則時，應(yīng)避免某些機構(gòu)或個人，繼續(xù)用“首次”發(fā)送商業(yè)短信的方式來“騷擾”消費者。

沒抓住治理的“根”

如果想從根本上治理垃圾短信，就必須抓住治理的“根”。所謂的“根”，包含兩方面：一是治理垃圾短信，到底是治誰;二是治理垃圾短信，用什么方法治。從新規(guī)內(nèi)容來看，工信部并未完全抓住治理的“根”。

第一，治理對象不完整。治理垃圾短信，到底是治誰?直接發(fā)送垃圾短信的機構(gòu)或個人要治，知道或應(yīng)該知道有人在發(fā)垃圾短信，而未采取足夠措施的運營商、渠道商，如電信機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)機構(gòu)要不要治?

第二，懲罰力度遠遠不夠。目前垃圾短信的行情價是每條純利潤0.04元，發(fā)送100萬條短信基本在4個小時內(nèi)即可完成。也就是說，不法分子每小時即可凈賺1萬元。如此算來，上限為3萬元的罰款可謂是“隔靴搔癢”。與其他國家相比，3萬元的處罰力度簡直是小巫見大巫。德國對于濫發(fā)垃圾短信者，會處以最高5萬歐元(約合人民幣55萬元)的罰款。

與此同時，罰款是按照發(fā)送信息的次數(shù)，還是舉報的次數(shù)?現(xiàn)在辦公司都不乏人跑路，罰款又怎樣保證能夠落實?執(zhí)行規(guī)定的主體是誰?執(zhí)行者是否足夠堅定?很多細節(jié)，新規(guī)并未對懲罰作出進一步詳細說明。

第三，治理缺乏聯(lián)動意識。目前，垃圾短信大部分都是商業(yè)廣告，這屬于工商部門的職責。當用戶向工商部門投訴時，工商部門會讓用戶去找通信部門，但通信部門又管不住廣告主。

很明顯，打擊垃圾短信僅僅依靠一份《規(guī)定》并不能徹底解決問題，根治垃圾短信還必須“聯(lián)合聯(lián)動，多管齊下”。例如，打擊偽基站需要通信、公安等部門的長期聯(lián)動。再比如，近半年來蘋果iMessage垃圾短信呈現(xiàn)快速上升勢頭，這還涉及跨國企業(yè)。因此，未來打擊此類垃圾短信，很大程度上要依賴更多部門乃至其他國家配合。

需向國外學習

從宏觀來看，其他國家和地區(qū)處置垃圾短信基本上大同小異。那就是，通過立法，將運營商的義務(wù)和責任明確化，將個人信息披露和信息接收過程由被動變?yōu)橹鲃樱瑢绦庞珊皻㈥囮嚨膰伦兂梢騽堇麑?dǎo)的疏通。

美國：2003年6月，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會正式開通“全美不接受電話推銷名單”。緊接著在2003年12月，美國聯(lián)邦政府通過首部全國性反垃圾郵件法案。該法案規(guī)定，電話和手機用戶可以通過熱線或政府網(wǎng)站，將自己的電話號碼免費列入“全美不接受電話推銷名單”中，之后即可合法避免垃圾廣告信息的騷擾。

德國：國會在2003年通過了《聯(lián)邦反垃圾郵件法案》，該法案規(guī)定，向用戶推銷商品和服務(wù)的廣告短信必須要征得手機用戶的書面同意，而且每天21時至次日8時發(fā)送的廣告需要再次征得用戶同意。德國對于濫發(fā)垃圾短信者，會處以最高5萬歐元(約合人民幣55萬元)的罰款。

日本：早在2000年，日本政府就制定和頒布了《關(guān)于特別商務(wù)交易的法律》、《特定電子郵件法》兩個重要法規(guī)。日本法律規(guī)定，手機用戶有權(quán)拒絕接收不需要的短信，而一旦這些短信遭到用戶拒絕，則禁止再次發(fā)送，否則將以妨礙電子郵件通信罪論處。

縱觀這些規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)一個共同點，那就是這些國家和地區(qū)將處置垃圾短信的主動權(quán)交到了手機用戶手里，如果接收人對垃圾短信一概拒之，并將手機號報給國家備案;如果接收人并非一概拒之，發(fā)送人每次發(fā)布信息前必須先征求客戶同意，否則視為違法。

另外，值得一提的是，許多國家和地區(qū)的手機用戶也從旁觀者的位置被拉入到利益鏈條中，成了利益受惠者。比如美國，手機用戶接到商業(yè)短信后會被扣除相應(yīng)的咨詢費用?；蛟S因為上了利益的賊船，底氣不足，這些地方針對垃圾短信的怨氣的確不算多。

這些國家和地區(qū)在立法保護手機客戶隱私權(quán)的同時，對垃圾短信采取了一種客觀而務(wù)實的態(tài)度。相比之下，中國為何不能嘗試去找到一個平衡利益關(guān)系的模式呢?比如，新規(guī)明確了舉報機構(gòu)，為何不給舉報者一定的物質(zhì)獎勵，來調(diào)動廣大用戶的積極性呢?

不得不承認，我國垃圾短信治理工作任重而道遠，亟待創(chuàng)新和探索。