在現(xiàn)代社會(huì)中，城市垃圾既是困擾自然生態(tài)環(huán)境和城市發(fā)展環(huán)境的世界性難題，同時(shí)也是放錯(cuò)了地方的資源和財(cái)富。我國(guó)目前正處于持續(xù)發(fā)展的城市化階段，不僅是名副其實(shí)的全球第一人口大國(guó)，而且也是世界最大城市生活垃圾生產(chǎn)國(guó)。利用好如此規(guī)模的城市垃圾，最大限度減少環(huán)境污染，改善城市生態(tài)環(huán)境，將是我國(guó)城市垃圾處理可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻課題。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，我們必須開(kāi)展城市垃圾處理的戰(zhàn)略研究和戰(zhàn)略創(chuàng)新，以期實(shí)現(xiàn)城市垃圾處理資源化、資本化、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展目標(biāo)。

一、我國(guó)城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀和任務(wù)

從全國(guó)城鎮(zhèn)垃圾處理的形勢(shì)分析，垃圾處理行業(yè)總體呈現(xiàn)成績(jī)巨大、問(wèn)題不少、挑戰(zhàn)嚴(yán)峻的多維態(tài)勢(shì)。截至2010年底，全國(guó)設(shè)市城市和縣城生活垃圾年清運(yùn)量2.21億噸，生活垃圾無(wú)害化處理率63.5%。但也要看到，由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，生活垃圾激增，垃圾處理能力相對(duì)不足，一些城市面臨“垃圾圍城”的困境。同時(shí)，部分處理設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)行質(zhì)量不高，配套設(shè)施不齊全，存在污染隱患，影響城鎮(zhèn)環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定。此外，城市垃圾處理行業(yè)還存在戰(zhàn)略研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、投融資體制建設(shè)滯后等問(wèn)題。

城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)艱巨。我國(guó) “十二五”期間，新增生活垃圾無(wú)害化處理能力58萬(wàn)噸/日;新增收轉(zhuǎn)運(yùn)能力45.7萬(wàn)噸/日;規(guī)劃新增運(yùn)輸能力45.7萬(wàn)噸/日;預(yù)計(jì)實(shí)施存量治理項(xiàng)目1882個(gè)，投資將達(dá)到約2636億元。與此同時(shí)，管理工作任重道遠(yuǎn)。要加快建設(shè)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)投融資市場(chǎng)和體制，推進(jìn)城市垃圾處理行業(yè)向資源化、資本化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

二、城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府越位與缺位

雖然政府在城市建設(shè)市場(chǎng)化改革中已經(jīng)邁出很大步伐，但在一些地區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然不同程度地存在政府職能和市場(chǎng)職能的嚴(yán)重錯(cuò)位。一方面，對(duì)于收益好、壟斷性高、成長(zhǎng)性強(qiáng)、能夠市場(chǎng)化的市政公用項(xiàng)目，一些地方政府往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)其公共產(chǎn)品屬性，執(zhí)意壟斷投資與經(jīng)營(yíng)，維持其國(guó)有投資經(jīng)營(yíng)的壟斷地位，使市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)性作用，人為造成了政府的越位和市場(chǎng)的缺位。另一方面，一些地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中不愿有效履行公共財(cái)政和公共管理職能，為了甩掉城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理的“包袱”，把一些不宜市場(chǎng)化的設(shè)施項(xiàng)目向市場(chǎng)推介和兜售，通過(guò)夸大宣傳，隨意拔高了某些設(shè)施的產(chǎn)品市場(chǎng)屬性，似乎市政公用設(shè)施產(chǎn)品都可以市場(chǎng)化，出現(xiàn)了一定程度的政府缺位。

三、客觀認(rèn)識(shí)城市垃圾處理的社會(huì)屬性和市場(chǎng)屬性

大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化是一個(gè)重要方向。垃圾處理作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分，具有公用設(shè)施的社會(huì)屬性和市場(chǎng)壟斷的經(jīng)濟(jì)屬性。向城市提供垃圾處理設(shè)施需要兼顧社會(huì)效益、環(huán)境效益和追求合理經(jīng)濟(jì)收益。

城市垃圾是能夠資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的潛在資源。在城市問(wèn)題專家王維平看來(lái)，“垃圾資源化潛力隨著生活水平和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不斷增長(zhǎng)。”城市垃圾成分中的金屬、紙類(lèi)、塑料、玻璃等都為可直接回收利用的資源，這類(lèi)垃圾占總量的42.9%，可直接回收利用率應(yīng)不低于33%。資源節(jié)約和重復(fù)利用的意義非常巨大。

城市垃圾的巨大產(chǎn)量構(gòu)成了垃圾處理資本化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的重要條件。從城市垃圾生產(chǎn)規(guī)模分析，規(guī)模化垃圾處理將有利于提高垃圾資源利用率和資本收益率，這就為城市垃圾處理資本化、產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造了必要條件。上海老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)四期項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)實(shí)踐表明：城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)具有產(chǎn)品排他性和穩(wěn)定的資金回流機(jī)制，城市垃圾處理項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。杭州天子山(垃圾處理場(chǎng)綜合利用項(xiàng)目)舉行的集團(tuán)婚禮和冷餐會(huì)，見(jiàn)證了生活品質(zhì)之城向“垃圾圍城”的宣戰(zhàn)之路。

四、城市垃圾處理可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略創(chuàng)新

(一)發(fā)展城市垃圾產(chǎn)業(yè)，要以社會(huì)環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略為前提

實(shí)施社會(huì)環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略，是建設(shè)美麗中國(guó)的客觀要求。黨的十八大提出 “著力形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面的、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展向度考察，當(dāng)代人應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重歷史重任。

實(shí)施社會(huì)環(huán)境效益優(yōu)先戰(zhàn)略，就是要在城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中把減少污染、保護(hù)環(huán)境放在優(yōu)先突出的位置。堅(jiān)決杜絕為了換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)繁榮而忽視環(huán)境保護(hù)的短期行為和錯(cuò)誤觀念。要始終不渝地貫徹環(huán)境保護(hù)國(guó)策，改進(jìn)生產(chǎn)方式和發(fā)展方式，采取有力措施在城市垃圾處理中獲取再生能源和重復(fù)利用資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。

(二)發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略為重點(diǎn)

城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化就是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)性作用，最大限度地發(fā)揮城市垃圾資源的利用效率。實(shí)施城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，要堅(jiān)持因地制宜原則，結(jié)合不同城市的性質(zhì)、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)行專業(yè)化分工，依靠科技進(jìn)步，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)和具有地域特色的城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)。

城市垃圾的資源化、規(guī)?；瘺Q定了垃圾處理具有資本化與產(chǎn)業(yè)化的基本條件，但關(guān)鍵在于建立市場(chǎng)化?，F(xiàn)代化的城市垃圾處理面臨的主要任務(wù)，就是要從根本上改變粗放式發(fā)展模式，把傳統(tǒng)觀念中的城市垃圾轉(zhuǎn)化為能源、資源和土地，轉(zhuǎn)變?yōu)樵偕拇罅可鐣?huì)財(cái)富，實(shí)現(xiàn)資源、能源和土地的重復(fù)利用和永續(xù)利用?，F(xiàn)代化的城市垃圾處理就是在優(yōu)先獲取生態(tài)環(huán)境效益和社會(huì)效益的前提下，把傳統(tǒng)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)改造為城市化過(guò)程中的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)城市垃圾處理行業(yè)的全面升級(jí)，使其呈現(xiàn)無(wú)害化、生態(tài)化、集約化的多種產(chǎn)業(yè)特征。

(三)發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以市場(chǎng)化戰(zhàn)略為核心

推進(jìn)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，發(fā)展的動(dòng)力在于深化行業(yè)市場(chǎng)化改革。這就要求各級(jí)政府全面貫徹國(guó)家關(guān)于發(fā)展城市生活垃圾處理的一系列方針政策，堅(jiān)持以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，自覺(jué)放棄有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的職能和權(quán)力;以構(gòu)建開(kāi)放的城市垃圾處理投融資市場(chǎng)為目標(biāo)，吸引各類(lèi)資本、資金和技術(shù)公平進(jìn)入城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，逐步建立和完善多元化、多層次、多渠道的投融資體制。 發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，政府要扮演規(guī)則制定者和裁判員角色。按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的要求，市場(chǎng)機(jī)制是支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)全面退出競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)領(lǐng)域，應(yīng)在市場(chǎng)失靈的公共服務(wù)領(lǐng)域大顯身手，把更多的精力傾注于搞好產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度設(shè)計(jì)，當(dāng)好規(guī)則制定者。要在維持市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序方面下功夫，建立起良好的市場(chǎng)秩序，扮好裁判員角色。(四)發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以減量化戰(zhàn)略為先導(dǎo)

城市垃圾處理的減量化戰(zhàn)略是從源頭上減少垃圾產(chǎn)量的主動(dòng)性戰(zhàn)略。它是節(jié)約資源的重要舉措，對(duì)于改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、生產(chǎn)方式和人們的生活方式及減少資源耗用等都具有重要意義。比照發(fā)達(dá)國(guó)家城市垃圾減量化管理經(jīng)驗(yàn)，相當(dāng)一批產(chǎn)品的包裝應(yīng)由廠家承擔(dān)回收和重復(fù)利用責(zé)任，以減少垃圾的產(chǎn)量;對(duì)于違反行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)度包裝的產(chǎn)品，國(guó)家往往對(duì)生產(chǎn)廠家課以重稅或罰款，以減少對(duì)資源的浪費(fèi)。利用收費(fèi)和稅收等經(jīng)濟(jì)手段限制人們大量使用一次性塑料袋、筷子、紙巾等，從而減少資源的消耗和垃圾產(chǎn)量;通過(guò)宣傳教育和垃圾分類(lèi)，強(qiáng)化節(jié)約意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，倡導(dǎo)新的生活方式和節(jié)約文化，促使大家把節(jié)約資源和垃圾減量變?yōu)橐环N自覺(jué)和時(shí)尚，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化目標(biāo)。

(五)發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以科教興業(yè)戰(zhàn)略為支撐

科技進(jìn)步要為城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)支持。城市垃圾處理領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)研究要立足掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中關(guān)鍵技術(shù)，打破發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備的壟斷和封鎖?？萍歼M(jìn)步要解決好垃圾處理的收集、運(yùn)輸、消解過(guò)程中的污染防治技術(shù)難題，把重點(diǎn)放在垃圾無(wú)害化處理、資源回收、再處理綜合利用的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用方面，用先進(jìn)技術(shù)提高城市垃圾中有害物質(zhì)的無(wú)害化消解率和資源轉(zhuǎn)化率，全面提升產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展水平。

以人才強(qiáng)業(yè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)城市垃圾處理技術(shù)、生產(chǎn)和管理人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)工作。大專院校的教育和科研要與產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步高度融合，為行業(yè)培養(yǎng)大量高級(jí)專門(mén)人才和應(yīng)用型人才。建立一支能夠長(zhǎng)期支撐產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)秀管理干部隊(duì)伍、科技專家隊(duì)伍、高技能工人隊(duì)伍。

(六)發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)，要以管理創(chuàng)新戰(zhàn)略為基礎(chǔ)

首先，要結(jié)合實(shí)際，完善行業(yè)管理的制度性設(shè)計(jì)。立足于為城市垃圾產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好制度性安排，加快制定和完善行業(yè)法規(guī)和政策，使行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的各項(xiàng)管理工作有法可依、有章可循，徹底扭轉(zhuǎn)目前行業(yè)發(fā)展中制度不完善、政策不配套的滯后局面。

其次，強(qiáng)化行業(yè)管理政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力。從客觀角度考察，建立多元化投融資體制和公平市場(chǎng)的制度性“藩籬”早已拆除;相當(dāng)部分的行業(yè)建設(shè)和運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程已經(jīng)出臺(tái)，并不存在太多的行業(yè)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的缺位，而最為缺少的是對(duì)于政策不折不扣的執(zhí)行力。這方面亟待通過(guò)創(chuàng)新行業(yè)政策制度的貫徹機(jī)制，凸顯政策制度執(zhí)行效果。

第三，要全面實(shí)施企業(yè)管理創(chuàng)新，提高城市垃圾處理企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。以低碳、綠色、集約發(fā)展為導(dǎo)向，建設(shè)具有可持續(xù)發(fā)展人文理念的現(xiàn)代企業(yè)。企業(yè)要面對(duì)現(xiàn)實(shí)、面向市場(chǎng)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)市場(chǎng)主體責(zé)任。采用現(xiàn)代管理技術(shù)和手段，對(duì)于城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)管理進(jìn)行系統(tǒng)研究，根據(jù)產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出過(guò)程、市場(chǎng)需求、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、資金回流機(jī)制、回報(bào)效益等因素，科學(xué)制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和方案，合理規(guī)劃企業(yè)發(fā)展規(guī)模，為企業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)管理的制度支持。

五、城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的措施建議

一是強(qiáng)化責(zé)任考核。建立全面的政府目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核制度，是確保實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展目標(biāo)、促進(jìn)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障。要按照生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)以及社會(huì)建設(shè)五位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌考慮區(qū)域差別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載力等因素，淡化唯GDP論生產(chǎn)力發(fā)展的觀念，建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的綜合指標(biāo)體系。合理確定生態(tài)指標(biāo)在考核體系中的權(quán)重，“建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制”。

二是強(qiáng)化法制監(jiān)督。在城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展中要不斷加強(qiáng)和完善法規(guī)建設(shè)，堅(jiān)持走法治管理道路。把法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，形成強(qiáng)大的法治氛圍和執(zhí)法合力，為城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。堅(jiān)決秉承有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治理念，以法制維護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供法制支持。

綜上所述，發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，對(duì)于減少環(huán)境污染，循環(huán)利用垃圾資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)低碳發(fā)展具有十分重要的意義。這既是城市政府和城市管理者的使命和職責(zé)，同時(shí)也是全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)、建設(shè)美麗中國(guó)的共同期盼。要以推進(jìn)行業(yè)改革的巨大熱情和敢為人先精神，實(shí)施社會(huì)環(huán)境效益優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)化為重點(diǎn)、市場(chǎng)化為核心、減量化為先導(dǎo)、科教興業(yè)為支撐、管理創(chuàng)新為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用，建立多元化投融資體制與公平的投融資市場(chǎng);堅(jiān)持以人為本與綜合利用的可持續(xù)發(fā)展理念，最大限度地減少城市垃圾給自然環(huán)境帶來(lái)的污染和破壞，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三個(gè)效益的協(xié)調(diào)增長(zhǎng)，為城市實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。