新環(huán)保法實施以來，環(huán)境污染得到一定遏制，空氣質(zhì)量明顯改善，環(huán)境執(zhí)法積極性提高，按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)以及行政拘留等有效處罰措施得到落實，環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量快速增長，公民環(huán)境意識不斷提高，成效喜人。

但是，法律實施過程中也存在一些問題亟待解決，如地方環(huán)境執(zhí)法機關(guān)能力建設(shè)有待加強、對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系認識不夠，環(huán)保法律實施措施缺乏常態(tài)性，信息公開的內(nèi)容和范圍較窄，公眾參與程度較低，環(huán)境民主進程緩慢，等等。

針對現(xiàn)實問題，為了持續(xù)發(fā)揮新環(huán)保法的各項優(yōu)勢，我們對新法實施以來所取得的成就和存在的問題，進行了較為細致的評估。

實施成效顯著

1.指導(dǎo)了《大氣污染防治法》的修訂工作，營造了嚴格的法制氛圍。

經(jīng)十二屆全國人大常委會第十六次會議修訂通過的《大氣污染防治法》將于2016年1月1日起施行。兩部法律雖然層級一樣，但作為綜合性、基礎(chǔ)性的環(huán)境保護法律，新環(huán)保法及環(huán)境保護部制定的系列配套實施規(guī)章，對《大氣污染防治法》的修訂起到了重要的指導(dǎo)作用。

如在立法目的方面，修訂后的《大氣污染防治法》第1條規(guī)定，“為保護和改善環(huán)境，防治大氣污染，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”順承了2014年《環(huán)境保護法》的修訂，把“人體”改為“公眾”，體現(xiàn)了立法的進步。

在法律責任方面，修訂后的《大氣污染防治法》實行了新環(huán)保法有關(guān)按日連續(xù)處罰等法律責任形式，還增加了按照貨值金額若干倍罰款、組織拆除燃煤供熱鍋爐、沒收銷毀無法達到污染物排放標準的機動車和非道路移動機械，以及銷售者負責修理、更換、退貨或者賠償損失等責任形式。

2.環(huán)保部與地方立法活躍，增強了新環(huán)保法的可實施性。

新環(huán)保法賦予了環(huán)境保護機關(guān)查封、扣押權(quán)，對行政拘留、按日連續(xù)處罰、責令限產(chǎn)、停產(chǎn)停業(yè)等處罰措施進行了規(guī)定，為配合新法實施，環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等規(guī)章，制定并公布了《環(huán)境保護公眾參與辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》，為環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的嚴格規(guī)范執(zhí)法，為公眾參與環(huán)境保護，提供了重要的法律依據(jù)。

在地方立法方面，各地積極響應(yīng)新環(huán)保法，相應(yīng)地制定了地方法規(guī)，以確保新法在本地的順利實施。如河北省制定了《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》，該條例是全國首部環(huán)境保護公眾參與地方性法規(guī);結(jié)合新環(huán)保法，頒布了首部國土保護地方法規(guī)《河北省國土保護和治理條例》。廣東省頒布了《廣東省環(huán)境保護條例》。湖北省人大常委會決議并通過了《武漢市機動車排氣污染防治條例》。江蘇省頒布了《江蘇省大氣污染防治條例》。

3.嚴格執(zhí)法，聯(lián)動執(zhí)法，整頓了環(huán)境違法行為，初步恢復(fù)了環(huán)境法治秩序。

此前，環(huán)保部公布了2015年1至7月《環(huán)境保護法》及配套辦法在全國的執(zhí)行情況，各地按照新環(huán)保法的要求，嚴格執(zhí)法，實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)案件共計達3760件;罰款數(shù)額達到28203.42萬元;行政拘留案件927起;在刑事環(huán)境司法方面，移送司法機關(guān)查處的涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件共計863件。

不論是行政執(zhí)法，還是環(huán)境司法，案件數(shù)量相較于以往大幅增長，環(huán)境執(zhí)法狀況有了很大改善，整頓了環(huán)境違法行為，恢復(fù)了守法秩序，初步樹立了環(huán)保執(zhí)法公信。

在地方具體執(zhí)法情況中，各地按照新環(huán)保法以及環(huán)保部的相關(guān)配套規(guī)章的要求，嚴格查處環(huán)境違法行為，其中，浙江省實施查封、扣押案件達639件，約占全國總數(shù)的三分之一，河南罰款金額達7479.96萬元。各地環(huán)境執(zhí)法機關(guān)有了新常態(tài)下的法治依據(jù)，積極作為，嚴格查處環(huán)境違法行為，對污染企業(yè)具有很強的威懾力。

與此同時，環(huán)境行政部門與司法、公安部門之間的聯(lián)系加強，環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法加強，環(huán)境行政與環(huán)境司法之間有序銜接，一部分突出的環(huán)境問題得到解決。

以山東省為例，山東省公安廳、環(huán)保廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于強化公安環(huán)保聯(lián)勤聯(lián)動切實做好環(huán)保行政執(zhí)法保障工作的通知》，環(huán)保廳與省檢察院聯(lián)合發(fā)布公告，開展環(huán)境保護行政執(zhí)法檢查監(jiān)督專項活動。據(jù)統(tǒng)計，山東環(huán)保部門共查處違法排污企業(yè)7000多家，向公安機關(guān)移送環(huán)境違法犯罪案件300多起;檢察機關(guān)積極作為，對環(huán)境保護執(zhí)法活動進行嚴格監(jiān)督，針對環(huán)境保護執(zhí)法活動提出100多條檢察建議，并主動提起公益訴訟10余起。

4.促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，和落后設(shè)備、工藝的淘汰。

新環(huán)保法的實行，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展具有巨大的促進作用，這對很多企業(yè)來說是一次機遇。因為隨著公民環(huán)境意識的提高，對環(huán)保產(chǎn)品的需求增加，與自然資源開發(fā)和保護有關(guān)的生產(chǎn)服務(wù)型企業(yè)，節(jié)能減排、降低能耗、減少有害物質(zhì)的相關(guān)技術(shù)研究企業(yè)，環(huán)保設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)，資源循環(huán)利用企業(yè)，提供環(huán)境監(jiān)測、污染治理等第三方治理服務(wù)的企業(yè)，都將進入提檔升級期。

與此同時，新環(huán)保法在法律責任方面進行了嚴格的規(guī)定，按日連續(xù)處罰、行政拘留、責令停產(chǎn)停業(yè)、黑名單制度等法律處罰措施，對違法企業(yè)具有很強的震懾力，將倒逼企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和轉(zhuǎn)型，淘汰落后設(shè)備和技術(shù)。

以陶瓷、鋼鐵業(yè)為例，兩者都屬于高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)。新環(huán)保法實行以來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)標準不斷提高，法律責任更加嚴格，企業(yè)違法成本上升，迫使企業(yè)加大了對環(huán)境保護資金和設(shè)施的投入，進行了生產(chǎn)設(shè)備更新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。如此一來，行業(yè)生產(chǎn)成本上升，但由于產(chǎn)能過剩等各方面原因，企業(yè)難以向消費者轉(zhuǎn)移因環(huán)保投入增加而產(chǎn)生的成本，生產(chǎn)設(shè)備落后、污染嚴重、實力不強的企業(yè)將被淘汰或者轉(zhuǎn)行，企業(yè)間的兼并重組將成為行業(yè)新常態(tài)。

5.助力公民環(huán)境意識崛起，規(guī)范了環(huán)境保護公眾參與活動。

此前，環(huán)保部對2015年1月至5月“12369”環(huán)保舉報熱線群眾舉報案件處理情況進行了公示。公示情況顯示，到五月份為止，“12369”環(huán)保舉報熱線共受理群眾舉報案件617件，其中舉報數(shù)量較多的省份是河南、廣東和江蘇。

隨著新環(huán)保法的實施，各地環(huán)境保護部門創(chuàng)新公眾參與方式，利用微博、微信、舉報熱線等形式，暢通公眾參與環(huán)境保護的途徑，對公民環(huán)境意識的提高發(fā)揮了重要的促進作用。公民參與環(huán)境保護的積極性提高，環(huán)境意識高漲，對環(huán)境質(zhì)量有了更高的要求，對生活方式和消費方式的選擇更加環(huán)保，參與環(huán)境保護的方式也正朝著規(guī)范化方向發(fā)展。

各地出現(xiàn)了一些申請環(huán)境信息公開的案例，山東、江蘇等地還出現(xiàn)了一些環(huán)境侵權(quán)私益訴訟和環(huán)境公益訴訟案件。江蘇、浙江等地，開始嘗試社會組織參與政府有關(guān)政策和規(guī)劃的定期協(xié)商，或者向社會組織定期通報環(huán)境信息。

現(xiàn)實問題依存

1.環(huán)保法律措施的嚴格實施缺乏常態(tài)性。

我國的環(huán)境執(zhí)法具有很強的政策導(dǎo)向性，現(xiàn)今國家推行生態(tài)文明體制改革，霧霾等嚴重環(huán)境污染問題促使環(huán)境保護成為社會焦點，各項環(huán)境執(zhí)法工作積極開展，但政策具有暫時性，環(huán)境保護要確保法律的實施常態(tài)化，要確保各項配套制度機制有效運轉(zhuǎn)。

新環(huán)保法提高了罰款標準，設(shè)立了按日連續(xù)處罰、行政拘留、引咎辭職、限產(chǎn)停產(chǎn)等嚴厲的行政處罰措施，對民事公益訴訟也進行了規(guī)范。但是，這些嚴厲措施的實施僅靠公權(quán)力機關(guān)的主動作為是有邏輯缺陷的。因為，如果執(zhí)法機關(guān)疏于職責，不實施法律規(guī)定的嚴格監(jiān)管職責和嚴厲的法律責任，可能承擔環(huán)境污染后果的社會毫無督促辦法;如果官員應(yīng)當引咎辭職而其領(lǐng)導(dǎo)不讓辭職，可能承擔環(huán)境污染后果的社會毫無啟動辦法;如果法院對訴訟不立案，可能承擔環(huán)境污染后果的社會也毫無糾正辦法。而中央政府和最高人民法院也沒有精力糾正全國各地、各層級所有的違規(guī)現(xiàn)象。

所以，由于疏于監(jiān)管而導(dǎo)致法律規(guī)定沉睡的現(xiàn)象，在現(xiàn)實中仍比較普遍地存在，嚴格實施的環(huán)保法律措施缺乏常態(tài)性。一些所謂嚴格的執(zhí)法，也往往夾雜個人利益和情感因素，使得局面變得更加復(fù)雜。為此，需要探索建立健全社會參與和監(jiān)督制度和機制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責等行政措施或者行政處罰自動啟動的機制，讓行政監(jiān)管的權(quán)力受到制度化約束，使環(huán)境法律嚴格實施常態(tài)化。

2.信息公開與公眾參與障礙多，環(huán)境民主進程曲折。

新環(huán)保法專門設(shè)立了第五章“信息公開與公眾參與”，最高人民法院也出臺了關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋，這無疑為公眾參與環(huán)境保護提供了法律保障。然而在實踐中，信息公開與公益訴訟的情況并不如預(yù)想那么樂觀，到目前為止，信息公開的條件、內(nèi)容、范圍、方式等備受爭議，公益訴訟的案件仍然不多。

在我國，信息公開的范圍一直以來都不夠明確，對國家秘密、商業(yè)秘密的定義比較模糊，對申請信息公開的目的進行了嚴格限制，除了政府部門主動公開的信息以外，其他信息必須是根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。2011年《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第12條規(guī)定：原告不能合理說明申請獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且被告據(jù)此不予提供的，人民法院應(yīng)當判決駁回原告的訴訟請求。

對于企業(yè)信息公開，新環(huán)保法只對重點排污企業(yè)進行了規(guī)定，范圍過窄，對于公開的方式，實踐中往往敷衍了事，公眾無法獲悉信息。環(huán)境民事公益訴訟的條件規(guī)定較為開明，而作為提起訴訟前提條件的信息知情權(quán)的行使卻十分嚴格，這不利于環(huán)境公益訴訟的開展，應(yīng)當進行修改。

新環(huán)保法對民事公益訴訟進行了規(guī)定，最高人民法院也出臺相應(yīng)的司法解釋，意在促進公益訴訟的發(fā)展，為公眾參與環(huán)境保護提供法律保障。就2015年至今的幾個月情況來看，公益訴訟的情況并不樂觀，案件增幅不明顯，公眾參與環(huán)境保護的立法與參與程序缺乏詳細規(guī)定。對于環(huán)境行政公益訴訟，至今沒有明確規(guī)定，社會對政府的執(zhí)法行為缺乏強有力的監(jiān)督。

環(huán)保社會組織作為公眾參與的重要主體之一，其發(fā)展受到內(nèi)外因素的制約。目前我國政府對環(huán)保組織的支持和引導(dǎo)不夠，社會組織的獨立性不強，依托于政府，許多環(huán)保組織能力不足，人才知識儲備不夠，資金來源匱乏，內(nèi)部制度建設(shè)存在很大問題。雖然新媒體的發(fā)展為環(huán)境公眾參與提供了重要的組織形式，但與此同時，低門檻的媒體時代同樣帶來公眾參與的無序化。

3.經(jīng)濟持續(xù)下滑，地方正面引導(dǎo)不足，消極執(zhí)法現(xiàn)象抬頭。

我國已進入改革開放的關(guān)鍵時期，發(fā)展綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟是現(xiàn)代化經(jīng)濟改革的必由之路。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是相輔相成的，目前的環(huán)境問題是幾十年積累形成的，要想在短期內(nèi)解決是不現(xiàn)實的，所以環(huán)境保護不能操之過急。

由于經(jīng)濟持續(xù)下滑，6月份以來，一些地方政府為了本地政績和GDP，消極應(yīng)對目前的環(huán)境問題和經(jīng)濟下行現(xiàn)象，沒有按照“大氣十條”、“水十條”和新環(huán)保法的要求，出臺激勵措施，支持環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持企業(yè)升級改造。這導(dǎo)致某些地區(qū)的地方環(huán)境保護部門處在地方政府和環(huán)境保護部之間，如不嚴格執(zhí)法，環(huán)境保護部將會約談和通報;如太嚴格執(zhí)法，地方經(jīng)濟難以承受，地方黨委和政府不答應(yīng)。有的地方政府甚至認為，經(jīng)濟下滑的主要原因在于強調(diào)環(huán)境保護。

事實上，環(huán)境保護并不是此次經(jīng)濟下行和失業(yè)率提高的唯一原因，企業(yè)土地成本提升和人口老齡化等導(dǎo)致的勞動力成本提高，也是重要原因。部分專家認為，即使不進行環(huán)境保護，高成本和低效益的發(fā)展模式也難以保證經(jīng)濟持續(xù)增長。一些地區(qū)之前享受著粗放式發(fā)展帶來的發(fā)展成果，沒有做出必要的環(huán)境保護投入，也沒有承擔必要的環(huán)境代價，現(xiàn)在肯定要付出沉重的事后代價。而且，如果現(xiàn)在不及時采取有效的補救措施，等事態(tài)發(fā)展到更加嚴重的境地，那時承擔的代價，將比現(xiàn)在要大得多?，F(xiàn)在就采取堅決的措施調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將為以后經(jīng)濟和社會的可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，打下良好的基礎(chǔ)。

我國一線城市經(jīng)濟發(fā)達，產(chǎn)業(yè)處于高端行列，競爭力強，對環(huán)境保護的要求高。但是，很多中西部地區(qū)經(jīng)濟體量小，低端粗放型產(chǎn)業(yè)較多，靠污染環(huán)境的落后企業(yè)支撐當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況十分普遍，當?shù)卣畯谋旧斫?jīng)濟利益和實際出發(fā)，對于環(huán)境保護的嚴格要求必然會有消極的情緒。有關(guān)部門應(yīng)當考慮地域差異，可以考慮實行“共同但有區(qū)別”原則，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)進行循序漸進的引導(dǎo)，提高地方經(jīng)濟發(fā)展能力。

4.執(zhí)法力量呈“倒金字塔”型，地方缺乏實施法律所必需的能力和手段。

我國環(huán)保執(zhí)法力量呈現(xiàn)“倒金字塔”特征，中央和省一級執(zhí)法力量雄厚，擁有高新技術(shù)設(shè)備和高級研究人才，執(zhí)法專業(yè)化程度高，而地方監(jiān)管執(zhí)法的專業(yè)能力和條件欠缺，難以擔當全面、深入和嚴格執(zhí)法的重任。省、市、縣三級環(huán)保干部壓力大，責任重，有經(jīng)驗的骨干往往留不住。在全國大部分地區(qū)，省、市、縣三級環(huán)境保護部門的領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，專業(yè)干部總體所占比例較小，調(diào)入的非專業(yè)干部占據(jù)一定比例，出現(xiàn)非專業(yè)官員官僚化的不良現(xiàn)象，與專業(yè)監(jiān)管部門的專業(yè)性要求不符。市、縣特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級執(zhí)法力量特別薄弱，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有編制和人員，有的縣一級環(huán)境保護部門甚至沒有具備環(huán)境專業(yè)能力的執(zhí)法人員。

基層既缺乏專業(yè)化設(shè)備，也缺乏受過專業(yè)環(huán)境教育的人才，在環(huán)境執(zhí)法過程中缺乏技術(shù)支撐與知識儲備，有的地方環(huán)保局工作人員只能維持日常工作運轉(zhuǎn)，西部一些縣級環(huán)境保護部門甚至沒有環(huán)境監(jiān)測能力?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法力量是及時有效地發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染，進行環(huán)境執(zhí)法的主力軍，是確保將環(huán)境污染扼殺在搖籃里的重要力量。環(huán)境問題的復(fù)雜性和專業(yè)性，使得環(huán)境執(zhí)法越來越需要專業(yè)化技術(shù)和法律人才，這決定了環(huán)境執(zhí)法人員必須具備較高的專業(yè)素質(zhì)，地方環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)必須強化。

5.全面落實環(huán)境監(jiān)管責任面臨障礙，環(huán)保監(jiān)管體制改革必須深化。

新環(huán)保法對政府環(huán)境責任進行了規(guī)定，將政府環(huán)境責任主體規(guī)定為地方各級人民政府、環(huán)境保護主管部門和其他環(huán)保監(jiān)管職責部門。盡管如此，環(huán)境權(quán)責仍不明確，實際情況中，環(huán)境責任的落實面臨障礙，環(huán)境監(jiān)管體制存在一定問題。改革必須深化，要做到權(quán)責統(tǒng)一，地方“黨政同責”的責任追究形式要得到落實，環(huán)境監(jiān)督體制機制需要完善。

新法規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。但在現(xiàn)實情況中，我國環(huán)境執(zhí)法呈現(xiàn)“多龍治水”的局面，各部門之間的協(xié)調(diào)合作有待加強，目前缺乏統(tǒng)一的環(huán)境綜合協(xié)調(diào)或者監(jiān)管機構(gòu)，相關(guān)方面的體制機制建設(shè)也不完善。從行政級別的角度而言，環(huán)保部與其他部門同級，在統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)的過程中，存在著其他部門不配合、消極對待的情況。而對此，法律沒有規(guī)定相應(yīng)的責任追究制度，只對環(huán)境主管部門的責任進行了規(guī)定，不利于環(huán)境責任的落實。

在地方環(huán)境責任落實方面，“黨政同責”“一崗雙責”的追責制度還停留在口號階段，執(zhí)法實踐中，“黨政同責”的案例極少。國家正在進行生態(tài)文明體制改革，環(huán)境保護在我國現(xiàn)代化建設(shè)中有著突出的地位，為確保生態(tài)文明建設(shè)的有序進行，可以探討實行環(huán)保大部制改革，將與環(huán)境保護相關(guān)的部門進行整合，在環(huán)保部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進行環(huán)境保護監(jiān)管工作。當下也可以建立國家生態(tài)文明建設(shè)委員會，對環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

在環(huán)境監(jiān)督方面，新環(huán)保法對行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督等方面有相應(yīng)的規(guī)定，但是外部監(jiān)督可操作性不強，缺乏詳細規(guī)定，尤其是人大和公眾監(jiān)督。新法對于公眾是否可以對行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，沒有進行規(guī)定，公眾監(jiān)督的實效不大。人大監(jiān)督主要是聽取環(huán)境報告，其實際效用沒有發(fā)揮出來。而行政內(nèi)部監(jiān)督缺乏公信力，往往存在腐敗現(xiàn)象。

總的來看，新環(huán)保法在打擊違法、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，逐步開始夠用管用，實施成效顯著，其影響在各專業(yè)領(lǐng)域行政法的實施方面，尤其引人關(guān)注。而存在的問題，有些是行政執(zhí)法普遍存在的問題，有些是環(huán)境執(zhí)法特有的問題，有些是體制機制問題，有些則是經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。下一步，應(yīng)當發(fā)揮新環(huán)保法優(yōu)勢，針對現(xiàn)實問題，采取針對性的體制完善、制度建設(shè)和機制創(chuàng)新工作，使新法有效運轉(zhuǎn)，既打擊違法犯罪，也實現(xiàn)正面引導(dǎo)，夯實基礎(chǔ)，幫助企業(yè)提質(zhì)增效，促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(常紀文，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員;劉凱，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究生)