在過去的三十年間，我國經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)帶來巨大社會(huì)效益的同時(shí)，資源消耗和環(huán)境污染也隨之而來。這兩年，霧霾在我國各大城市蔓延開來，對(duì)人們的生產(chǎn)生活、身體健康、交通安全等帶來諸多危害。應(yīng)對(duì)霧霾，政府采取了很多措施，也取得了“APEC藍(lán)”、“兩會(huì)藍(lán)”等短期效果，但如何讓藍(lán)天成為常態(tài)，仍有待長(zhǎng)效機(jī)制的建立。

在這方面，日本也曾飽受大氣污染之痛。二戰(zhàn)之后的上世紀(jì)50年代后期至70年代前期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)被譽(yù)為“亞洲奇跡”。但同時(shí)，環(huán)境受到嚴(yán)重污染，重大污染事件頻頻發(fā)生，這在日本的發(fā)展歷史上留下了沉重的一頁。后來，日本通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等一系列措施成功解決了霧霾問題，在這一過程中積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國具有重要的借鑒意義。

四日市哮喘事件

“世界八大環(huán)境公害”事件中，就有四個(gè)發(fā)生在這一時(shí)期的日本。其中，1961年發(fā)生的“四日市哮喘事件”就是由于大氣污染造成的。由于石油冶煉和工業(yè)燃油(高硫重油)產(chǎn)生的廢氣，日本四日市出現(xiàn)了嚴(yán)重的大氣污染，整座城市終年黃煙彌漫。據(jù)資料記載，當(dāng)時(shí)四日市工廠粉塵、二氧化硫年排放量達(dá)13萬噸。大氣中二氧化硫濃度超出標(biāo)準(zhǔn)5—6倍。在四日市上空500米厚度的煙霧中飄著多種有毒氣體和有毒鋁、錳、鈷等重金屬粉塵。這引起了居民呼吸道疾病驟增，尤其是哮喘病的發(fā)病率大幅度提高。1964年，四日市連續(xù)3天濃霧不散，嚴(yán)重的哮喘病患者開始死亡。1967年，一些哮喘病患者不堪忍受痛苦而自殺。上世紀(jì)60年代四日市的人口約20萬，呼吸道疾病發(fā)病率在市區(qū)居民中占到了3%。其中幼兒和老年人的發(fā)病率極高，50歲以上的市區(qū)居民中，每10人就有一人發(fā)病。后來，由于日本各大城市普遍燒用高硫重油，致使四日市哮喘病蔓延全國。如千葉、川崎、橫濱、名古屋等幾十個(gè)城市都有哮喘病在蔓延。據(jù)日本環(huán)境廳統(tǒng)計(jì)，到1972年為止，日本全國患四日市哮喘病的患者多達(dá)6376人。這與日本當(dāng)時(shí)的能源消耗劇增有很大關(guān)系，二戰(zhàn)后日本的能源消耗在1950-1965年的15年中大約增加了5倍，而且能源的主要構(gòu)成也從原來的煤炭逐步轉(zhuǎn)化為石油(1950年煤炭64%，石油18%到1965年煤炭27.3%，石油58%)，大氣污染也從原來的顆粒狀大氣污染轉(zhuǎn)變?yōu)榱蚧撬峄镂廴尽?/p>

健全法律體系

在這種情況下，日本政府開始通過整治大氣污染。首先，從完善立法開始。1962年，日本實(shí)行《煤煙控制法》來遏制二氧化硫污染，規(guī)定了指定區(qū)域內(nèi)排放二氧化硫的濃度標(biāo)準(zhǔn);1967年，制定《公害對(duì)策的基本法》。1968年通過的《大氣污染防治法》將指定區(qū)域范圍擴(kuò)大，規(guī)定了一氧化碳、碳化氫、氮氧化物和顆粒物的容許量。實(shí)行K值控制模式限制二氧化硫排放，使二氧化硫從濃度控制轉(zhuǎn)向排放量控制，并在特定地區(qū)執(zhí)行特別排放標(biāo)準(zhǔn)。此后，在1970年、1974年和1990年多次對(duì)該法加以完善和修改。1970年，修改《大氣污染防治法》對(duì)全國所有地區(qū)二氧化硫排放均進(jìn)行限制，并對(duì)超標(biāo)排放從重罰款，同時(shí)規(guī)定了特別地區(qū)的燃料標(biāo)準(zhǔn)。1974年日本再次修改了《大氣污染防治法》，總量控制二氧化硫排放，使二氧化硫環(huán)境濃度逐年下降，1979年前后基本解決了二氧化硫污染問題。1990年修改《大氣污染防治法》，擴(kuò)充了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和大氣污染物排放總量控制的內(nèi)容，同時(shí)，日本還規(guī)定了對(duì)氨等22種物質(zhì)的限制。此外，在《電氣事業(yè)法》、《煤氣事業(yè)法》、《道路交通法》和《道路運(yùn)輸車輛法》等法律中亦有相關(guān)的大氣污染防治內(nèi)容。日本政府以立法形式將總量控制指標(biāo)詳細(xì)量化，確認(rèn)并推廣總量排污收費(fèi)、處罰標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)排放超標(biāo)、違反燃料和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等違法行為，實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任原則，并將刑事立法的罰役、罰金及“雙罰制”引入《大氣污染防治法》。此外，為彌補(bǔ)處罰行為犯對(duì)大氣污染影響的滯后性，日本還在環(huán)境刑法中引入了“處罰危險(xiǎn)犯”。

多渠道治霾

縱觀日本治理大氣污染的歷程，可以分為兩個(gè)治理階段。在調(diào)集專業(yè)人士對(duì)霧霾成因?qū)じ康缀?，得出污染主要來源是工廠和汽車廢氣。日本政府開始了有針對(duì)性的治理，以掐斷污染源頭的方式來治理環(huán)境，前20年主要聚焦在對(duì)工廠的治理上，后30年致力于汽車污染治理，同時(shí)在治理期間日本政府一直注重城市綠化。1975年，日本政府推出了對(duì)節(jié)能項(xiàng)目的大幅特別優(yōu)惠減稅制度(特別是補(bǔ)償制度等)，上世紀(jì)80年代以后，日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身的轉(zhuǎn)型也開始加速，促進(jìn)節(jié)約能源和向污染低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，有效地降低了對(duì)石油能源的依賴，也大幅減少了石油產(chǎn)生的氣體排放廢物。日本政府大力倡導(dǎo)“三清”方式，即“清潔能源”、“清潔生產(chǎn)”以及“清潔產(chǎn)業(yè)”。

據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，在機(jī)動(dòng)車的節(jié)能減排方面，日本沒有開發(fā)低燃料低污染汽車，比如普銳斯等混合動(dòng)力車，還將低排放車分為3星、4星級(jí)，按減排程度給予消費(fèi)者減稅補(bǔ)貼，縮短汽車更新年限，征收超過更新期汽車的回收費(fèi)用，要求政府機(jī)關(guān)購置低排放公用車。這些措施不僅大大促進(jìn)了技能減排，還大大刺激了節(jié)能汽車的開發(fā)和生產(chǎn)，從而形成了新的生長(zhǎng)點(diǎn)。

日本環(huán)境廳規(guī)定了機(jī)動(dòng)車在行駛過程中產(chǎn)生和排入大氣的廢氣的最高量，禁止超標(biāo)車輛投入運(yùn)行。日本的都道府縣還在交叉路口等交通量大的地點(diǎn)設(shè)置了廢氣濃度測(cè)試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)該點(diǎn)廢氣濃度超標(biāo)，站點(diǎn)工作人員可以向都道府縣公安委員會(huì)提出采取限制交通的請(qǐng)求。在城市綠化方面，東京市政府規(guī)定，新建大樓必須有綠地，樓頂必須綠化。東京的綠化很少種草，而是種樹，不但要綠化面積，還追求綠化體積。大量樹木對(duì)城市空氣的凈化作用是不可忽視的。此外，公眾積極參與環(huán)境治理也是重要的一環(huán)。日本各地地方政府、居民、企業(yè)紛紛締結(jié)了公害防止協(xié)定，居民可以進(jìn)入工廠內(nèi)部監(jiān)視污染物質(zhì)的排出情況。

日本的《大氣污染防治法》中規(guī)定，居民有以下權(quán)利：要求環(huán)境保護(hù)部門對(duì)污染源進(jìn)行調(diào)查并公布調(diào)查結(jié)果，要求政府對(duì)可能造成環(huán)境破壞的開發(fā)計(jì)劃和建設(shè)項(xiàng)目以及污染源實(shí)行限制，要求設(shè)立由居民代表組成的公害監(jiān)督委員會(huì)。在制定大氣污染總量控制標(biāo)準(zhǔn)和擬定總量降低計(jì)劃時(shí)，規(guī)定了公眾參與，便于公眾了解和理解標(biāo)準(zhǔn)，保證公眾意見和意志能反映到污染控制對(duì)策和落實(shí)到環(huán)境監(jiān)督管理中，使標(biāo)準(zhǔn)更切實(shí)際和完善，更便于實(shí)施。目前，日本通過設(shè)立大氣污染物質(zhì)廣域監(jiān)視系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)包括PM2.5在內(nèi)的各種大氣污染物質(zhì)，相關(guān)的數(shù)據(jù)經(jīng)匯總分析后，通過網(wǎng)站24小時(shí)進(jìn)行發(fā)布。在248種有害大氣污染物質(zhì)中，針對(duì)23種優(yōu)先對(duì)待的污染物制定了詳細(xì)測(cè)定方法，并建立了由一般大氣污染測(cè)定局與汽車尾氣測(cè)定局構(gòu)成的測(cè)定局管理體系，2012年測(cè)定局總數(shù)達(dá)到2135個(gè)。日本的大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)，可以為我國建立長(zhǎng)效治理體系，提供參考和借鑒?？偨Y(jié)其成功原因，第一，需要通過立法對(duì)污染排放指標(biāo)做出嚴(yán)格限制，同時(shí)對(duì)責(zé)任主體形成剛性約束。第二，從霧霾的根源對(duì)癥下藥，在產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、汽車尾氣排放等方面多管齊下。第三，發(fā)揮群眾的力量，重視全民共同監(jiān)督治理，實(shí)時(shí)公開監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。