水權(quán)轉(zhuǎn)換是在黃河水資源供需矛盾極其突出的背景下提出來的。按照水權(quán)水市場理論和水利部治水新思路，吸收國內(nèi)外水權(quán)轉(zhuǎn)換的成功經(jīng)驗，黃河水利委員會（以下簡稱黃委）在寧夏、內(nèi)蒙古地區(qū)實施了“由工業(yè)建設項目出資，建設引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程，把輸水過程中損失的水量節(jié)約下來，滿足擬建工業(yè)項目用水需求”的水權(quán)轉(zhuǎn)換。
一、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程進展及成效
黃委從2003年開始研究推進水權(quán)轉(zhuǎn)換工作。提請寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)做了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換總體規(guī)劃，總體規(guī)劃批準后，再具體審批每個項目的水權(quán)轉(zhuǎn)換可行性研究報告和水資源論證報告書，以此確定項目的合理用水規(guī)模、水權(quán)轉(zhuǎn)換水量指標和灌區(qū)節(jié)水工程建設規(guī)模。同時，水利部出臺了《關(guān)于內(nèi)蒙古、寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作的指導意見》，黃委制定了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法》和《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程核驗辦法》，對水權(quán)轉(zhuǎn)換年限、節(jié)水工程運行維護、工程建設監(jiān)理機制等都做了詳細規(guī)定。寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)人民政府、水利廳、鄂爾多斯等地（市）都設有領(lǐng)導小組和專門辦事機構(gòu)，形成了一整套完善的管理體制。本著“積極穩(wěn)妥”的指導方針，黃委先期謹慎地開展了5個試點項目。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)協(xié)商與自愿的原則，積極推進試點項目，截至目前，已累計審批26個水權(quán)轉(zhuǎn)換項目，合計轉(zhuǎn)換水量2.28億立方米，節(jié)水工程累計節(jié)水量2.57億立方米，節(jié)水工程總投資12.26億元，平均單方水工程投資5.38元。批復的水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水改造工程總體上進展順利，寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)共完成水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程渠道襯砌1716.705千米。其中襯砌總干渠155.424千米，分干渠36.460千米，支、斗、農(nóng)渠1524.821千米。建成各類渠系建筑物31794座，累計完成投資7.98億元，占批復總投資的65%，完成轉(zhuǎn)換水量1.64億立方米。鄂爾多斯市南岸自流灌區(qū)已經(jīng)完成水權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)劃的2010年前建設任務。
黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換盤活了現(xiàn)有水資源存量。一方面，在用水總量不增加的情況下，引導水資源向經(jīng)濟效益高的方向轉(zhuǎn)化，工業(yè)項目通過建設引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程獲得了水資源使用權(quán)，有了水資源保障，從而獲得了今后工業(yè)產(chǎn)品的高額利潤機會。鄂爾多斯市2007年GDP達到1150億元，在全國333個地級市中名列第四，財政收入200多億元。另一方面，灌區(qū)農(nóng)民得到了實惠。渠道襯砌后，灌水時間由原來的15天縮短到5-7天，畝均水費減少了18元，比原來節(jié)省了1/3。
二、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程運行需進一步完善
——工業(yè)項目投資節(jié)水的支出結(jié)構(gòu)
黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程節(jié)水工程建設費，主要指渠系的防滲襯砌工程、渠系配套建筑物、量水設施建設等方面的支出費用。由于規(guī)定的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換期限是25年，其間，當節(jié)水工程量達到設計使用年限，必須對原建設的節(jié)水工程進行更新改造，更新改造費用應計入水權(quán)轉(zhuǎn)換費用中。這樣就可以保證水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程在轉(zhuǎn)換期限內(nèi)的節(jié)水效果。
節(jié)水工程設施在正常運行中，所需支出的經(jīng)常性費用如歲修費、日常維修養(yǎng)護費等，屬于節(jié)水工程的運行維護費，這項費用的支出對于保證節(jié)水工程的正常運行和節(jié)水效果是必需的。需要工業(yè)項目每年支付節(jié)水工程建設費的一定比例（如2%）作為節(jié)水工程和量水設施的運行維護費用。要在政府主導下，建立銀行或財政專戶，列為運行維護基金或運行維護費，形成科學合理支出機制，同時接受審計部門審計監(jiān)督。
——轉(zhuǎn)換水量與節(jié)水量之間的折算率
工業(yè)項目出資進行灌溉渠道節(jié)水工程建設，節(jié)約出來的水量不等于轉(zhuǎn)換給工業(yè)項目的用水量，有以下幾方面的原因：第一，在枯水年份要按照豐增枯減的原則進行同比例折扣。根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》規(guī)定，在來水偏少的枯水年份，按照同比例豐增枯減的分配原則，對各?。▍^(qū)）、各行業(yè)的用水量進行同比例折扣，工業(yè)用水保證率一般在95％以上，而農(nóng)業(yè)用水保證率為50％～75%，為了保證枯水年份工業(yè)項目的正常用水，其節(jié)水工程的節(jié)水量必須留有安全空間，節(jié)水量要超出轉(zhuǎn)換水量一定比例才能保證滿足工業(yè)項目正常用水量。第二，應償還超額用水欠賬。在用水總量超過了國務院（87）分配指標的地區(qū)進行水權(quán)轉(zhuǎn)換，必須首先考慮用水的欠賬問題，即必須把實際用水量控制在國務院（87）分配用水指標之內(nèi)。因此，工業(yè)項目在水權(quán)轉(zhuǎn)換時要承擔一部分還賬義務。由于工業(yè)供水保證率與農(nóng)業(yè)供水保證率不同和超用水還賬因素，農(nóng)業(yè)節(jié)水向工業(yè)用水轉(zhuǎn)換時，需考慮一定的折算率，為保證工業(yè)項目的供水安全，灌區(qū)節(jié)水工程的節(jié)水量應按不小于轉(zhuǎn)換水量的1.2倍考慮。
——生態(tài)補償
目前水權(quán)轉(zhuǎn)換帶來的生態(tài)問題尚不明顯，但是隨著渠道襯砌節(jié)水工程建設的進行，可能會造成輸水渠段地下水水位下降、植被退化等生態(tài)問題，需要加強對地下水監(jiān)測和建立生態(tài)影響評估機制。在計算水權(quán)轉(zhuǎn)換總費用時，應計入生態(tài)補償費。生態(tài)補償費用應包括對灌區(qū)地下水及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估和必要的生態(tài)補償及修復費用。
——約束機制
黃河水量調(diào)度年度計劃實行?。▍^(qū)）用水總量控制和斷面流量控制。下河沿是黃河流進寧夏的斷面，石嘴山是黃河流出寧夏的斷面，兩斷面水量差加上區(qū)間支流來水為寧夏用水量。同樣，石嘴山與頭道拐水量差加上區(qū)間支流來水就是內(nèi)蒙古的用水量。要以此為依據(jù)，確保控制斷面的下泄流量達到分配指標要求。
在內(nèi)蒙古自治區(qū)實施水權(quán)轉(zhuǎn)換后，要對黃河南岸灌區(qū)總干渠的許可水量與有關(guān)工業(yè)項目的轉(zhuǎn)換水量進行取水許可變更，同時，還要對南岸灌區(qū)總干渠的引黃水量進行總量控制，干、支、斗渠也要有控制指標。下一步要研究建立這些控制指標。
取水要安裝計量設施，進行計量監(jiān)測。每個引水口測驗都要按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求執(zhí)行。應抓緊進行黃河南岸引黃灌區(qū)信息化建設，要高起點、高標準地建設黃河南岸引黃灌區(qū)的取水及退水監(jiān)測信息采集、數(shù)據(jù)傳輸、計算機網(wǎng)絡、綜合數(shù)據(jù)庫和信息處理系統(tǒng)。先期重點建設黃河南岸總干渠進水閘及8個退（排）水口的自動化監(jiān)控系統(tǒng)。黃河水量調(diào)度二期系統(tǒng)建設項目建議書已得到國家發(fā)改委批準，屆時將把黃河上游，包括鄂爾多斯黃河南岸灌區(qū)引水口門引水、退（排）水信息直接傳送到黃委黃河水量總調(diào)度中心。
三、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程實施應著重考慮的問題
鄂爾多斯市水資源供需矛盾尖銳。根據(jù)電力、煤化工等行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在全面建設節(jié)水型社會的基礎(chǔ)上，到2015年鄂爾多斯市需水量合計為24.32億立方米，地表水、地下水合計可供水量19.63億立方米 ，缺水量4.69億立方米；2020年需水量合計為28.18億立方米 ，可供水量19.64億立方米，缺水量達8.54億立方米。
經(jīng)黃委批準的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程的實施，解決了鄂爾多斯市14個重點工業(yè)項目的用水問題，但后續(xù)新建工業(yè)項目的水資源缺口仍很大。從進一步解決鄂爾多斯市發(fā)展重點工業(yè)用水缺口考慮，需要啟動鄂爾多斯市黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程建設。
黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程實施應在一期工程的基礎(chǔ)上著重考慮以下問題：
——調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)
在已實現(xiàn)渠系襯砌的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程農(nóng)業(yè)區(qū)域，要在農(nóng)民節(jié)省水費的基礎(chǔ)上，通過種植業(yè)結(jié)構(gòu)的科學調(diào)整，進一步增加農(nóng)民收入。把糧、經(jīng)、草的種植比例進行科學調(diào)整，增加產(chǎn)值高、經(jīng)濟價值高、耗水低的經(jīng)濟作物和優(yōu)質(zhì)、專用、無公害的水果、蔬菜的比例。建立無公害水果生產(chǎn)基地和優(yōu)質(zhì)蔬菜生產(chǎn)基地，使農(nóng)產(chǎn)品呈多樣化、多層次、優(yōu)質(zhì)化，讓農(nóng)民的收入進一步提高。這不僅有利于節(jié)約用水，而且對解決三農(nóng)問題、促進社會和諧穩(wěn)定和地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展都起著重要作用。
——大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)
設施農(nóng)業(yè)屬于高投入、高產(chǎn)出，資金、技術(shù)、勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)，它是利用人工建造的塑料大棚、玻璃溫室、日光溫室、連棟溫室、智能溫室和噴灌、滴灌、微灌等先進高效節(jié)水設施，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步擺脫自然條件的束縛，走向現(xiàn)代工廠化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必由之路，同時也是農(nóng)產(chǎn)品打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的季節(jié)性，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的反季節(jié)上市，進一步滿足多元化、多層次消費需求的有效方法。
設施農(nóng)業(yè)與其他節(jié)水工程相比較具有以下三方面優(yōu)勢：一是節(jié)水效率更高。與傳統(tǒng)的灌溉方式相比，渠道防滲可節(jié)水20％～30％，而設施農(nóng)業(yè)采用的噴灌技術(shù)可節(jié)水50％以上，滴灌和微灌技術(shù)可節(jié)水60％～70％，節(jié)水效率更高，可以確保水權(quán)轉(zhuǎn)換的節(jié)水效果。二是設施農(nóng)業(yè)可以減輕勞動強度，提高勞動生產(chǎn)率，并提高作物產(chǎn)量和品質(zhì)，大幅度提高農(nóng)民收入，促進農(nóng)民增收致富。根據(jù)寧夏中衛(wèi)、吳忠、銀川等地的統(tǒng)計資料，設施農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)戶收入比全區(qū)農(nóng)民人均純收入提高50%。根據(jù)海南三亞市設施農(nóng)業(yè)區(qū)種植青瓜、茄子、豆角等品種收益的調(diào)查統(tǒng)計，設施農(nóng)業(yè)區(qū)畝平均產(chǎn)值為11435.28元，同比增長67.2%；畝平均凈利潤為6152.28元，同比增長141%；畝平均現(xiàn)金收益為7824.44元，同比增長95.17%。三是設施農(nóng)業(yè)可以有效保護水權(quán)轉(zhuǎn)換弱勢群體農(nóng)民的利益，激發(fā)農(nóng)民參與水權(quán)轉(zhuǎn)換的積極性?；谝陨先矫婵紤]，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程應當大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)換區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，應考慮好以下三方面的問題。
一是設計思想。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。鄂爾多斯城市和工業(yè)已實現(xiàn)了現(xiàn)代化，無論經(jīng)濟實力，還是環(huán)境，都具備了發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的條件。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重點就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)設施現(xiàn)代化。
二是設計目標。核心問題是千方百計增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的全面現(xiàn)代化。經(jīng)濟學上認為，基尼系數(shù)在0.6以上表明城鄉(xiāng)收入分配嚴重不公平，0.2以下比較公平，2007年我國公布的基尼系數(shù)為0.457，鄂爾多斯市的基尼系數(shù)高于全國水平，說明城鄉(xiāng)收入差距較大，應該進一步縮小貧富差距。
三是設計模式。“政府引導面向市場，尋求經(jīng)濟增長點+龍頭企業(yè)+與龍頭企業(yè)相適應的種植結(jié)構(gòu)+現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施+掌握一定種植技術(shù)的、具有員工身份的農(nóng)民隊伍”，逐步形成企業(yè)基地加農(nóng)戶的生產(chǎn)模式，最終實現(xiàn)市場化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；图s化。
——政府引導和宏觀調(diào)控
美國、澳大利亞的水權(quán)轉(zhuǎn)換走的是完全市場化方向，但從近年來的發(fā)展來看，他們對水資源管理是“收”的趨勢，而不是“放”的趨勢。在水資源這種戰(zhàn)略資源矛盾凸顯的時候，根據(jù)現(xiàn)階段我國國情、民情也不允許將水權(quán)轉(zhuǎn)換完全放到市場上，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程的實施，政府發(fā)揮了重要作用，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程的實施仍然要強調(diào)政府主導行為，并兼顧市場機制。政府主導主要體現(xiàn)在制定政策、監(jiān)管市場、兼顧公平、和諧發(fā)展等方面。下一步要特別強調(diào)政府引導與市場機制的配合、完善問題。
同時，在水權(quán)轉(zhuǎn)換中還應注重政府的宏觀調(diào)控。黃河流域的用水要實行?。▍^(qū)）、市（地）、縣旗各級、干支流、各行業(yè)、各控制斷面等各個層次的總量控制，要在分配的水量指標內(nèi)進行水權(quán)轉(zhuǎn)換，不允許超指標進行水權(quán)轉(zhuǎn)換。
——節(jié)水工程與新增工業(yè)項目一一對應
黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程實施的重點仍然以工程節(jié)水為主，優(yōu)先考慮設施農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)節(jié)水轉(zhuǎn)讓要采用輸水渠道節(jié)水與田間節(jié)水相結(jié)合，常規(guī)方式節(jié)水與高新技術(shù)節(jié)水相結(jié)合，以工程措施節(jié)水為主，鼓勵發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，推行灌溉方式改變、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等節(jié)水措施；要因地制宜，大力發(fā)展各種先進的大棚和智能溫室，采用滴灌、微灌、噴灌等先進高效節(jié)水技術(shù)。要堅持“節(jié)水工程與新增工業(yè)項目一一對應”的原則。一個工業(yè)項目對應一個灌域或一片設施農(nóng)業(yè)區(qū)，節(jié)水工程必須先于工業(yè)項目主體工程完成，據(jù)此制定相應的管理政策，保證管理措施到位。
——嚴格控制高耗水、重污染工業(yè)項目參與水權(quán)轉(zhuǎn)換
黃河流域水資源供需矛盾突出，尤其是黃土高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，因此要嚴格控制在黃河流域新上高耗水、重污染工業(yè)項目。要按照國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，根據(jù)黃河流域水資源現(xiàn)狀和各省（區(qū)）用水情況，制定發(fā)布黃河流域工業(yè)項目發(fā)展指導意見，對于高耗水、重污染的工業(yè)項目，應禁止其參與水權(quán)轉(zhuǎn)換。
