李克強把“減法”做得非常漂亮，逐步將行政體制中冗余的成分剔除。

某文化傳播公司法人代表王先生于10月初領取了營業(yè)執(zhí)照，“在過去這個營業(yè)執(zhí)照要等上半年，我三個工作日就拿到開張做生意了。”他說。

由于公司營業(yè)范圍涉及模特演出業(yè)務，拿到執(zhí)照后王先生還需要去文化主管部門辦理演出許可證。“按以前的程序，辦下許可證再辦執(zhí)照，最快也得年底才能拿到營業(yè)執(zhí)照。”王先生說，公司辦理演出許可證還需有3個經(jīng)紀人證，而經(jīng)紀人需在11月參加考試，考完經(jīng)紀人證才能拿到許可證。提前一天拿到執(zhí)照做生意，就能多賺一天錢。”

王先生受益于以降低市場主體準入“門檻”為目標的工商登記制度改革的“第二季”，今年6月國務院常務會議提出，清理和壓縮工商登記現(xiàn)有前置審批事項，逐步由“先證后照”改為“先照后證”。

這是，自新一屆政府執(zhí)政以來，簡政放權給市場帶來的變化。2013年年初，國務院總理李克強給自己定下了本屆任期內(nèi)第一個明確、同時也是令人們充滿期待的目標：將1700多項行政審批事項再減少三分之一。這意味著，最遲在2017年年初，他需要總計減少567項國務院各部委的行政審批項目等事項。

這項改革開始后，李克強幾乎以每兩個月取消和下放一批行政審批事項的密集節(jié)奏推動。截至2014年9月9日，新一屆政府已經(jīng)取消和下放的行政審批事項已達600多項。這意味著，本屆政府的簡政放權任務，已經(jīng)提前完成。不到兩年，李克強把“減法”做得非常漂亮，逐步將行政體制中冗余的成分剔除。

李克強的減法

近日，國務院取消一級注冊建筑師執(zhí)業(yè)資格認定的消息引起廣泛關注。

根據(jù)11月24日中國政府網(wǎng)發(fā)布的《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》，在此次取消和下放的58項行政審批項目中，“一級注冊建筑師執(zhí)業(yè)資格認定”是“國務院決定取消和下放管理層級的行政審批項目目錄”的第20項。

某設計院負責人韋先生(化名)高興得拍案而起，因為一旦這個資格認定取消，則意味著自己所在行業(yè)的某些枷鎖頓然消失。但事實遠未如韋先生料想得那般樂觀。枝枝蔓蔓，錯綜復雜。簡政放權是一盤不容易下的棋局。

簡政放權于外不彰，但因為觸及目前的行政權力運行體系，觸及幾乎所有部門的利益，所受阻力空前;另一方面，由于中國法律并不健全，在簡政放權過程中，諸多現(xiàn)行的法律條文與正在推進的改革存在沖突，法律法規(guī)的滯后嚴重影響了改革。“減法”只是簡政放權的“當頭炮”，李克強的另一項重要工作也正在著手開始，就是做“加法”，尤其在法制層面。簡政放權和依法治國互為促進，簡政放權本身促進依法治國，另一方面繼續(xù)簡政放權需要法律保障。

全國政協(xié)委員賈康也認為，政府在把更大的空間讓渡給市場的同時，要進一步明晰政府的監(jiān)管責任。市場必須是公平競爭，由于這種公平不是天然具備，所以在市場失靈或者容易產(chǎn)生壟斷等負效應的領域，政府要及時介入和補位。“簡政放權”實際上是，讓市場的歸市場，政府的歸政府，地方的歸地方，讓中央職能部門更加注重宏觀管理和法制環(huán)境的創(chuàng)造，讓一個社會的權力和權利，各安其位。這個進程一直在依法治國這個大框架下進行。

王先生說：“對于生意人來說，時間就是金錢。公司在辦理執(zhí)照后，可一邊籌備開業(yè)，一邊申請辦理其他許可證件，既節(jié)約了企業(yè)運營成本，又為企業(yè)盡早開業(yè)贏得了時間。”

“國務院總理李克強主導的簡政放權力度空前，而且是持續(xù)發(fā)力。”國家行政學院院長王滿傳評價說。他曾參與了十八屆二中全會《關于政府機構改革方案》的起草，也是國務院簡政放權第三方評估人。

就在11月24日，國務院印發(fā)的《關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》中，又將82項工商登記前置審批事項調整或明確為后置審批。“減法”帶來的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，企業(yè)的數(shù)量井噴式地增長。2014年注冊民營企業(yè)的增長是60%，去年是30%，這是前所未有的數(shù)字。一個新的創(chuàng)業(yè)熱潮正在形成，上海一項調查顯示，青年人創(chuàng)業(yè)熱情增長25%。

國家工商總局曾利用20年的數(shù)據(jù)研究分析結果顯示：每增加注冊資本1個億，可以帶動GDP6400萬元，帶動公共財政1500萬元。王滿傳說，這次簡政放權的改革范圍是相當廣泛的，除了上述工商登記制度改革，還涉及行政審批;評比、表彰、達標、評估;行政性事業(yè)收費;資質資格;加強監(jiān)管和規(guī)范等。

據(jù)悉，下一步，政府即將全面展開非行政許可領域的簡政放權改革，目標是要把非行政許可事項全部取消。“之所以說力度超前，是在推進的速度上很大超出了預期。”王滿傳統(tǒng)計，截至2014年8月23日，已經(jīng)取消和下放了463項行政審批事項。距離總理所承諾的五年內(nèi)減少三分之一(500多項)非常接近了，而時間卻只用了三分之一。

李克強式的“減法”使得現(xiàn)實生活中政府和市場的邊界逐漸清晰起來。以前，一些地方和部門的手伸得過長，管了許多“管不了、管不好、不該管”的事情，越俎代庖。通過削減，正在讓市場和政府各司其職。

全國政協(xié)委員賈康說：“政府與市場都具有配置資源的能力，因此經(jīng)濟體制改革的核心問題就是處理好政府與市場的關系，即弄清楚究竟誰在資源配置中起決定性作用，以及如何盡可能實現(xiàn)優(yōu)化分工合作。”

放權的障礙

某設計院負責人韋先生介紹了由于執(zhí)業(yè)資質引發(fā)的行業(yè)問題。一個工程在中國被天然地分割成九個環(huán)節(jié)，設計院排在前面，每一個環(huán)節(jié)都涉及一系列的資質審核，以往有的在發(fā)改委，有的在住建部，有的在人保部，有的還是不同部委合力在管。

“除去每一個環(huán)節(jié)的執(zhí)業(yè)資質管理，還有不同行業(yè)資質的管理，也就是說做建筑設計的就不能去做電力設計。其中一些行業(yè)受到天然保護，例如民航行業(yè)，全國只有三家有資格設計。”韋先生說，“九個環(huán)節(jié)的資質管理再加上行業(yè)資質的管理，等同于把大家限制在了一個大的網(wǎng)格中，每個公司只能在自己的那個網(wǎng)格中競爭，不能實現(xiàn)行業(yè)的跨越，也不能往產(chǎn)業(yè)鏈的兩端遷移。”

這樣問題就產(chǎn)生了：越來越多的企業(yè)往各自所處的那個小網(wǎng)格里面擠，競爭越來越激烈，大家都吃不飽。其實每個設計院都希望向這九個環(huán)節(jié)的兩端去跨越、延伸，但就是每個環(huán)節(jié)的資質卡在那里;技術理論上，行業(yè)與行業(yè)之間也存在很大的遷移性，但是又有行業(yè)資質卡在那。

“由于這些資質管理的存在，你應該聽說有很多企業(yè)招聘掛靠注冊建筑師，2013年一級注冊建造師掛靠價格是12萬每年。”韋先生說，“剛開始聽聞國務院取消一級注冊建筑師執(zhí)業(yè)資格認定就是這個資質管理的取消，但進一步了解之后，并不是這么回事兒。”

為此，韋先生詳細咨詢了一位住建部人士，該人士表示：“《決定》不是取消注冊建筑師制度，而是取消住建部的行政審批權。確實已經(jīng)在國務院層面取消，具體工作由全國注冊建筑師管理委員會進行。該管委會是非常設機構，其秘書處設在執(zhí)業(yè)資格注冊中心。”

2014年11月25日住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳下發(fā)的一份通知中也寫道：“依照《中華人民共和國注冊建筑師條例》(以下簡稱“《條例》”)，全國注冊建筑師管理委員會負責一級注冊建筑師注冊的具體工作，核發(fā)一級注冊建筑師證書。”

上述住建部人士說：“我部依照《條例》對一級注冊建筑師的注冊和執(zhí)業(yè)實施指導和監(jiān)督，不再進行一級注冊建筑師執(zhí)業(yè)資格認定的行政審批。因為一級注冊建筑師的管理條例還在，所以關于一級注冊建筑師的一些規(guī)定還照樣有效，不會影響相關工作。”

韋先生的困惑也代表了這一輪政府簡政放權過程中橫生的問題，按照相關法律，行政審批事項的取消或下放，只存在國務院部委向下級政府部門下放，或者直接取消;不存在某部委向社會組織(行業(yè)協(xié)會)或法人、社會團體等轉交、移交或下放的問題。

王滿傳說：“將來，這些專業(yè)性比較強的職業(yè)資格認定政府可能不管了，但是還會有一個機構來管理，或者多家機構來管理，也讓他們之間形成競爭和權力的制約?，F(xiàn)在正在擬定相關法案怎么監(jiān)管行業(yè)協(xié)會，這也是我們第三方評估和全國工商聯(lián)都反映的行業(yè)協(xié)會怎么規(guī)范的問題，有關部門正在研究，相信不久會出臺措施。”

簡政放權過程中，第三方評估的作用重大。王滿傳說，“每隔一段時間，大家就會對前一段的工作進行梳理和總結。目前的一個關鍵是改革進展非常不平衡，部門之間、地方之間、領域之間，所以導致了許多問題。”

這也就是所謂的“橫向配套”與“縱向聯(lián)動”不夠：一個項目往往涉及到幾個部門的權利，假如投資審批取消了，用地、規(guī)劃還有部門在管，那么這個項目也很難落地;地區(qū)之間，這個省取消了，旁邊省仍需要審批，市里面想放權，省級單位仍在監(jiān)管，都會產(chǎn)生許多的問題。“簡政放權工作量浩大，這些問題在改革過程中存在是再所難免的。”王滿傳說。

加碼法治

新一屆政府用接近三分之一的時間快速推進自己的承諾，是因為他們知道，簡政放權，剛開始都比較輕松，越往后，涉及到的權利越核心，越難做。而且，要不斷的完善改革過程中產(chǎn)生的問題。

王滿傳說：“接下來國務院層面簡政放權的空間并不是太大了，更大的空間應該在地方，經(jīng)過我們的梳理，有的部門只有三、四項權利了，有些宏觀管理還是它必須要做的。”“目前，地方的關鍵是在省一級，因為只有省級(以上)的單位才有權設立行政許可，地方大多數(shù)是用“紅頭文件”下發(fā)，跟老百姓和小微企業(yè)關聯(lián)性比較大的也是這些。”他說，“當然不是所有的紅頭文件都不對，但確實有很多是沒有法律依據(jù)的。所以接下來，無法可依的需要清理;無法可依而又確實需要的，就涉及到修法。”

一位法律人士對經(jīng)濟觀察報表示：“目前，中國的法律還很不健全，建國60多年，立法250部左右，國務院的行政法規(guī)700多項，而一般國家都是兩千多部，所以國家的法律法規(guī)是嚴重缺失的。我們只是初步建立了社會主義的法制體系，有些東西不能沒有法律就不管，所以才有“紅頭文件”的產(chǎn)生。”

“這就是在清理這些法律無據(jù)的紅頭文件的同時為什么要搞權力清單，因為如果確實需要，還無法可依，就要進行補法、修法。工作量太浩大了。”上述法律人士說。

中國政法學院法學院院長薛剛凌說，“簡政放權不能隨便就放了，改革應該依法有據(jù)，與現(xiàn)行法律條文沖突的要修訂法條，沒有法條的要通過相關程序來建立法律制度。我們可能還要制定關于改革方面的法律，改革要有特別授權，才能得到與國家法制的統(tǒng)一。”

她進一步解釋，簡政放權是在依法治國的大框架下進行，他們并不是一對矛盾體，依法治國位處一個大的層面，簡政放權是依法治國的一個內(nèi)在要求。法治是理性的，簡政放權也是回歸到理性，追尋市場規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律，最大限度的保障個人自由和創(chuàng)造，和法治的方向一致。“一方面，簡政放權可以促進依法治國，因為它在實體上促進理性，不該管的亂管也是違背法治精神的;另一方面，也不能為了放權就超越法律，那樣會造成目標是好的，但是路徑錯了的局面。這兩者并不矛盾，只是怎么在技術上解決他們之間的銜接和配套的問題。”薛剛凌說，“權力下放了如果沒有法律的保障也是不牢靠的。”

10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報提出了全面推進依法治國。

公報中寫道：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”

薛剛凌說：“簡政放權是依法治國這個大框架下的一個小的體系，只有這個框架下各個體系都完善了，最終就會實現(xiàn)第四次全體會議公報提出的依法治國的總目標——建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”