今年3月，德國經(jīng)濟與能源部建議出臺針對傳統(tǒng)燃煤電廠的二氧化碳排放立法，以幫助其進一步實現(xiàn)2200萬噸的減排任務，從而在2020年順利實現(xiàn)既定的減排40%的目標。最終，7月份，這一政策建議宣布取消，政府將選擇另外的方式去實現(xiàn)這一2200萬噸的減排任務，并將這部分受影響的機組轉(zhuǎn)為“容量備用”。

此刻，這一政策的討論已經(jīng)告一段落。本文利用這個時間窗口，來討論一下這一政策手段相關的有效性、合理性與合法問題，并期望得到一些啟示。

手段對減排目標的有效性與影響

德國2020年相對1990年減排40%的目標已經(jīng)成為法律，成為必須完成的目標。應該講，出臺這一征稅方案的過程，就是衡量這一目標是否可以完成，如何進一步強化政策措施的過程。這一手段對實現(xiàn)額外2200萬噸的減排任務具有有效性。

方案的作用對象非常明確。最初建議對壽期超過20年的煤電廠，如果單位GW排放超過了700萬噸二氧化碳(這部分已經(jīng)納入歐盟ETS體系，需要購買，當然現(xiàn)在價格很低)，將加收18-20歐元/噸的碳稅;對壽期超過40年的煤電廠，排放超過了300萬噸就要加收。

一個效率40%的硬煤煤電廠，年運行8500小時，大約就要排放700萬噸二氧化碳，而300萬噸只夠運行不到4000小時。但是，由于褐煤的單位排放因子要比硬煤高30%左右，這一限制下褐煤電廠的出力就要受到限制了。

700萬噸的設計似乎專門瞄準了褐煤電廠。從影響來看，這一水平的碳稅意味著單位千瓦將增加2歐分的成本。而2015年8月，Bloomberg的消息顯示，德國的批發(fā)電價水平下降到了3歐分/千瓦時的水平，比2011年之前已經(jīng)下降了50%。這也就意味著，電廠即使可以競爭到市場份額，其邊際利潤也只有1歐分/度的水平，這可能連流動成本(燃料、運營、材料等)都覆蓋不了。所以，這一標準對褐煤之外的基荷煤電廠沒有任何影響，但是意味著褐煤老舊電廠的成本要大幅上升，基本要退出市場了。

手段的合理性——角度不同觀點不同

建議一出臺，就引發(fā)了各方面的爭議，特別是褐煤工業(yè)與主要電力公司的反對，以及電力工人的游行。在深度減排幾乎已經(jīng)成為集體意志的背景下，這種反對更多的是這一政策的合理與合法性方面。這種公開的討論在5月份使得在免費配額，征收時間等具體問題上有了進一步的放松，但是爭議依然很大。

電力公司的反對意見，集中在這項政策意味著2000萬千瓦的機組就會變成虧本生意，機組的關停(但是建議明確表示，這一政策不應該導致機組的退出)，而從長期看，這將意味著系統(tǒng)充足性問題與安全問題。 應該講，在目前電力市場存在最高限價，傳統(tǒng)機組Missing Money問題嚴重的情況下，這一觀點是有道理的。

此外，如果這部分機組的成本上升，那么很可能意味著德國電力出口的減少，以及天然氣發(fā)電份額的上升，這意味著電價水平的上升(盡管幅度可能不大)。這一政策帶給最終消費者的影響也需要評估。

當然，在環(huán)境NGO看來，這一政策的力度還是遠遠不夠的，定位于20年的老舊電廠而不是全部電廠，是一個巨大的遺憾。

手段的合法性——具有較大爭議

合理的也并不是需要采用的充分理由。手段的合法性的爭議更大，特別是涉及影響對象選擇以及程序性問題上。前者包括為什么老舊電廠受影響，而其他電廠就可以“獨善其身”，這在促進市場的競爭目標(特別是merit-order)與法律的公平性上是站不住腳的;后者，德國自身的政策與歐盟能源環(huán)境政策的協(xié)調(diào)，在已有ETS覆蓋的情況下是否與歐盟上位法沖突也是一個法律界探討的問題。

德國對這一新的政策措施推行以及立法的過程，也值得我們進一步思考能源政策的有效性、合理性與合法問題，特別是涉及電廠關停改造、霧霾治理、煤炭減排等熱點與關鍵問題。一句話，有效的不一定是好的，合理與否，好與不好需要明確的價值標準，而程序正義比結果正義更重要。