經(jīng)過近一年時(shí)間廣泛系統(tǒng)地調(diào)研、座談、論證，交通運(yùn)輸部于10月10日對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(征求意見稿)和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(征求意見稿)(簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》)。這是備受社會(huì)各界關(guān)注，且期待已久、期望值很高的兩份指導(dǎo)性、規(guī)范性文件。文件發(fā)布后立即引起媒體、網(wǎng)絡(luò)和地方主管部門、專家、公眾等社會(huì)輿論熱議。通讀《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》全文，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前城市交通發(fā)展特定歷史時(shí)期所面臨的特殊挑戰(zhàn)、壓力與使命，筆者認(rèn)為新規(guī)發(fā)布正當(dāng)其時(shí)、定位準(zhǔn)確、方向明確，具有很強(qiáng)針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性。
尋求各方利益的最大公約數(shù)
我國(guó)城市交通發(fā)展正處于十分敏感與復(fù)雜的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著交通擁堵蔓延、事故高發(fā)、污染嚴(yán)重的多重挑戰(zhàn)與巨大壓力。同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)交通出行方便性、機(jī)動(dòng)性、靈活性、自主性等個(gè)性化服務(wù)要求日益提高。緩解城市交通擁堵，滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量交通服務(wù)的訴求，根本出路還在于優(yōu)先發(fā)展高效率、高品質(zhì)的公共交通，同時(shí)輔之以安全方便的步行、自行車和出租汽車、網(wǎng)約車等多樣化、個(gè)性化交通方式與服務(wù)。
交通信息化、智能化，特別是互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)發(fā)展進(jìn)步，助推了包括公共交通、出租汽車、私家車等在內(nèi)的運(yùn)輸組織與出行服務(wù)的改善提升。網(wǎng)約車等交通服務(wù)新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，既滿足了公眾對(duì)方便快捷高質(zhì)量出行服務(wù)的訴求和需要，同時(shí)也造成了對(duì)傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的沖擊，引發(fā)了如何保障出行者利益與安全、保障從業(yè)者自身利益與安全等一系列問題的爭(zhēng)議爭(zhēng)論?！吨笇?dǎo)意見》和《管理辦法》及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)各界對(duì)此的關(guān)注關(guān)切，并且以積極開放、從諫如流的姿態(tài)公開征求公眾意見，尋求各方利益的最大公約數(shù)。
發(fā)展“專車”并非盡可能多地調(diào)動(dòng)私家車
《指導(dǎo)意見》明確了“出租汽車是城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，是城市公共交通的補(bǔ)充，為社會(huì)公眾提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)”。“出租汽車包括巡游出租汽車和預(yù)約出租汽車”，“為社會(huì)公眾提供高品質(zhì)、多樣化的運(yùn)輸服務(wù)”，是為了“提升社會(huì)滿意度”。
上述內(nèi)容有以下三層含義值得關(guān)注：一是明確了出租汽車(包括網(wǎng)約車在內(nèi))的運(yùn)輸服務(wù)是一種為社會(huì)公眾提供的個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)，是公共交通的補(bǔ)充，但不是公共交通本身的組成部分。第一次讓出租汽車運(yùn)輸方式回歸其本質(zhì)的運(yùn)輸功能屬性，澄清了長(zhǎng)期以來將出租汽車交通運(yùn)輸方式混為公共交通一部分的誤區(qū)。二是明確了“出租汽車包括巡游出租汽車和預(yù)約出租汽車”。第一次明確將網(wǎng)約車歸類到出租汽車范疇，這既符合網(wǎng)約車服務(wù)的基本特性，即也是一種為社會(huì)公眾提供的個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)，又為后續(xù)網(wǎng)約車服務(wù)規(guī)范管理辦法的擬定出臺(tái)和貫徹執(zhí)行奠定了理論基礎(chǔ)。三是明確了發(fā)展出租汽車的目的，是“為社會(huì)公眾提供高品質(zhì)、多樣化的運(yùn)輸服務(wù)”，是為提升交通運(yùn)輸服務(wù)的“社會(huì)滿意度”。“專車”發(fā)展的目的絕不是把盡可能多的私家車動(dòng)員到道路上，否則將給城市出行帶來災(zāi)難性后果，尤其是在交通密度已很高的大城市，私家車的增多最終降低的是所有市民的出行效率。如何平衡關(guān)系到每一位市民路權(quán)的保障。按照上述解讀，《指導(dǎo)意見》對(duì)于出租汽車和網(wǎng)約車的定位、定義、發(fā)展目的，起到了正本清源的作用。
服務(wù)功效大于緩解交通擁堵
這一兩年，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速進(jìn)步推廣普及的背景下，在互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)銷售、互聯(lián)網(wǎng)金融等聯(lián)合助推下，網(wǎng)約車等交通服務(wù)新方式、新業(yè)態(tài)迅速在各地發(fā)展，并受到出行者普遍青睞。網(wǎng)約車平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商為了爭(zhēng)取輿論支持，借助于合乘共享等概念和服務(wù)，向公眾和媒體宣傳網(wǎng)約車可以節(jié)約社會(huì)資源、提高運(yùn)輸效率、緩解交通擁堵等功效和作用。但事實(shí)上，除多人合乘的定制公交外，網(wǎng)約車屬個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)，而非集約化運(yùn)輸服務(wù)。
相對(duì)于集約化的公共交通，這些個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)，只是自駕車出行的替代服務(wù)，可以滿足乘客多樣化、個(gè)性化、舒適化等高品質(zhì)運(yùn)輸服務(wù)需要。這樣的運(yùn)輸服務(wù)與私家車出行一樣，將增加道路交通流量，加大道路交通壓力，其服務(wù)功效大于緩解交通擁堵。
相對(duì)自由保證運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展
媒體和網(wǎng)絡(luò)對(duì)《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》最大的爭(zhēng)議在于：將網(wǎng)約車納入出租汽車范疇，參照傳統(tǒng)巡游出租汽車組織管理模式，明確“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)者作為運(yùn)輸服務(wù)的提供者，承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任”，需取得相應(yīng)《道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》;提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)的駕駛員應(yīng)取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證，經(jīng)考核合格后取得“預(yù)約出租汽車的《道路運(yùn)輸從業(yè)人員從業(yè)資格證》”等;明確排除了非營(yíng)運(yùn)性的社會(huì)普通私家車及其駕駛員任意參與到網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)的可能性。
筆者認(rèn)為，世界上沒有絕對(duì)的自由，沒有規(guī)則的“自由”一定是沒有前途和出路的假自由?！吨笇?dǎo)意見》和《管理辦法》作出的規(guī)范性規(guī)定和要求是出于對(duì)廣大乘客及服務(wù)者各自利益、生命安全的依法保護(hù)與保障，是為了保證運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展，是完全必要的。
及時(shí)糾正不健康的發(fā)展模式
《指導(dǎo)意見》和《管理辦法》明確，“對(duì)巡游出租汽車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車實(shí)行分類管理，提供差異化服務(wù)”。“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，對(duì)巡游出租汽車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)”。“建立出租汽車運(yùn)價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分發(fā)揮運(yùn)價(jià)調(diào)節(jié)出租汽車運(yùn)輸市場(chǎng)供求關(guān)系的杠桿作用。推動(dòng)出租汽車燃油補(bǔ)貼制度改革，通過綜合措施逐步取消出租汽車燃油補(bǔ)貼，促進(jìn)出租汽車回歸合理定位”。“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)合理確定網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)價(jià)，實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)者不得有以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”。這些規(guī)定完全符合傳統(tǒng)出租汽車、網(wǎng)約車運(yùn)輸服務(wù)功能屬性定位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的市場(chǎng)定價(jià)原則和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，同時(shí)兼顧了政府指導(dǎo)的作用。
網(wǎng)約車剛剛推出時(shí)，一些網(wǎng)絡(luò)營(yíng)運(yùn)商不惜投入巨資，采取非常規(guī)的雙向優(yōu)惠和補(bǔ)貼的方式，來迅速吸引乘客和參與服務(wù)的駕駛員，同時(shí)增加自身競(jìng)爭(zhēng)力。事實(shí)上，這樣的運(yùn)營(yíng)模式和競(jìng)爭(zhēng)方式，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律和規(guī)則，是一種不健康、不可持續(xù)的模式和方式?！吨笇?dǎo)意見》和《管理辦法》的發(fā)布，有利于對(duì)出租汽車、網(wǎng)約車運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)的及時(shí)規(guī)范，有利于對(duì)不健康、不可持續(xù)的模式和方式的及時(shí)糾正，也有利于對(duì)城市交通健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的引導(dǎo)。
作者系中國(guó)城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任委員、南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)。
