《北京市大氣污染防治條例》已經(jīng)實施一年有余。雖然北京市環(huán)境空氣質量距離公眾期待仍有不小差距，但取得的進步有目共睹。由此可見，地方立法對于促進環(huán)境質量改善至關重要。
2015年3月，全國人大會議通過了對《立法法》的修改，地方立法權已擴大到全國284個設區(qū)市。但從目前情況來看，地方立法權還未用足。除北京外，全國僅有陜西省、江蘇省、安徽省、上海市和天津市制定并施行了大氣污染防治的地方性法規(guī)。地方立法權的擴大充分體現(xiàn)了我國民主法制建設的不斷健全和完善，如何在用足地方立法權的同時，制定出如《北京市大氣污染防治條例》這樣公眾期待度較高又務實管用的地方性環(huán)保法規(guī)，值得關注和思考。
筆者認為，地方立法要滿足這種期待，需把握好一破、一立。“破”，就是地方性環(huán)保立法要力避大而全。“立”，就是要立務實管用環(huán)保的法規(guī)。
打破地方性環(huán)保立法大而全桎梏
一是重視公權的規(guī)范。地方立法涉及方方面面，有必要在堅持黨的領導、人大主導的基礎上，擴大社會有序參與、公眾暢通參與、專家學者通過充分辨析參與等多個民主參與的渠道，使不同利益群體都能通過充分表達意見和訴求，最終實現(xiàn)地方環(huán)保立法的開門立法、科學立法之愿。
二是注重地方特色。地方環(huán)保立法要堅持一切從實際出發(fā)，要盡量做到一事一法。應結合本地實際，精挑細選具有地方特色的環(huán)保立法項目，使其所選的環(huán)保立法項目在本地能解決實際問題。在制定具有地方特色的環(huán)保法規(guī)過程中，要注重環(huán)保法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性。同時，要處理好成本與效益、穩(wěn)定與變動、現(xiàn)實與前瞻的關系。
三是防止部門利益法制化傾向。要始終以人為本、立法為民，務必從過去注重環(huán)保“立權”轉變?yōu)楦又匾暛h(huán)保“立責”，務必從過去注重維護環(huán)保公權轉變?yōu)楦又匾曇?guī)范環(huán)保公權，從根本上打破地方環(huán)保立法的大而全狀況。
四是堅持“三公”原則。在立法的整個過程中，要始終堅持公正、公平、公開的立法原則，建立健全相應完善的立法機制，不斷提高地方公眾參與地方環(huán)保立法的廣度和深度。
地方性環(huán)保立法要做到務實管用
第一，科學編制環(huán)保立法計劃和規(guī)劃。要在深入調研、充分論證的基礎上，廣泛征集本地群眾、各相關部門和專家學者對環(huán)保立法建議項目的意見，為科學編制年度環(huán)保立法計劃和五年環(huán)保立法規(guī)劃奠定扎實基礎。地方環(huán)保立法項目要“圍繞中心，服務大局”，與當?shù)攸h委中心工作相結合，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展大局相吻合，與當?shù)厝嗣袢罕娖诖嗥鹾?。編制環(huán)保立法計劃和規(guī)劃要堅持寧可“把盤子定小一點”，也要具有針對性，立足于解決真問題。
第二，堅持質量至上。嚴格按照《立法法》的規(guī)定、立法技術規(guī)范的要求開展環(huán)保立法工作。針對每部環(huán)保法規(guī)要解決的主要問題，深入調研，既借鑒他山之石，又立足本地實際，確保環(huán)保法規(guī)的可行性和可操作性。充分發(fā)揮人大常委會組成人員、法制委員會、法工委及相關工委的主導作用。充分利用媒體網(wǎng)絡等形式，公開征求專家學者、立法顧問、基層人大、廣大公眾、社會各界的意見建議。主動爭取上級人大及其常委會立法機構的指導，確保環(huán)保立法質量。切實做到精致縝密、精雕細刻，堅持需要幾條就制定幾條。通過立、廢、改等方式，促進各項相關法律法規(guī)相互銜接和統(tǒng)籌協(xié)調。
第三，建立健全監(jiān)督工作機制。環(huán)保法規(guī)生效實施后，要進一步創(chuàng)造條件，強化民眾和專家的監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時向設區(qū)的市人大及其常委會提出審查或修改建議。強化全國和省級人大常委會對設區(qū)的市人大及其常委會立法的監(jiān)督力度。根據(jù)憲法，相關部門發(fā)現(xiàn)地方所制定的地方性環(huán)保法規(guī)和上位法相沖突，經(jīng)上級人大常委會審查后，可以提出修改或廢止，環(huán)保法規(guī)因此就不能生效。但是，在實際操作中，這套機制很少發(fā)揮作用。在擴大地方立法權后，建議全國人大常委會和國務院應根據(jù)《立法法》的規(guī)定，備案審查已經(jīng)省級人大常委會批準的設區(qū)市制定的地方性環(huán)保法規(guī)，對其合法性予以審查。發(fā)現(xiàn)有違法情況的，依法予以糾正，堅決遏制地方用合法外衣?lián)p害百姓利益的不良立法傾向，促使地方環(huán)保立法真正能實現(xiàn)良法善治。
作者系四川省廣元市人大常委會專職常委
